Les obligations découlant du droit à l'eau

Afin que chaque Etat puisse mettre en œuvre concrètement le droit à l’eau et à l’assainissement, il est essentiel de déterminer quelles obligations leur incombent en vertu du droit international.
Florence Higuet, IERPE, Belgium
Published: 2 years, 10 months ago (10/15/2014)
Updated: 2 years, 9 months ago (10/31/2014)

Afin que chaque Etat puisse mettre en œuvre concrètement le droit à l’eau et à l’assainissement, il est essentiel de déterminer quelles obligations leur incombent en vertu du droit international.

Obligation de "réalisation progressive" versus obligation de "garantie et respect immédiat"

La résolution du Conseil des droits de l’homme de l'ONU A/HRC/RES/15/9 du 30/09/2010Cf. partie A – Reconnaissance légale. rattache le droit à l’eau à l’article 11 du Pacte International relatif aux Droits Economiques, Sociaux et Culturels (PIDESC) sur le droit à un niveau de vie suffisant, il faut dès lors analyser les obligations qui découlent de ce Pacte.

Le contenu des obligations diffèrent selon qu’elles découlent du PIDESC ou du PIDCP, le Pacte International relatif aux Droits Civils et PolitiquesPour plus d’informations sur les différences entre les deux Pactes, cf. partie C – intro sur la justiciabilité internationale du droit à l’eau. . En effet, une différence d’exigence dans la mise en œuvre des droits ressort du texte même de ces deux Pactes :

  • À l’article 2, § 1, le PIDCP exige que les droits énoncés dans son texte soient « respectés et garantis » pour tous les individus, ce qui implique que les droits en cause soient invocables en justice.

Article 2 :1. Les États parties au présent Pacte s'engagent à respecter et à garantir à tous les individus se trouvant sur leur territoire et relevant de leur compétence les droits reconnus dans le présent Pacte, sans distinction aucune, notamment de race, de couleur, de sexe, de langue, de religion, d'opinion politique ou de toute autre opinion, d'origine nationale ou sociale, de fortune, de naissance ou de toute autre situation.

En anglais :Each State Party to the present Covenant undertakes to respect and to ensure to all individuals within its territory and subject to its jurisdiction the rights recognized in the present Covenant.

  • À l’article 2, § 1, le PIDESC invoque la « réalisation progressive » des droits qu’il énonce, dans la mesure des possibilités de chaque État partieG.S. MCGRAW, « Defining and defending the right to water and its minimum core : legal construction and the role of national jurisprudence », Loy. U. Chi. Int'l L. Rev., 2011, vol. 8, n° 2, pp. 130-131. .

Article 2 :1. Chacun des États parties au présent Pacte s'engage à agir, tant par son effort propre que par l'assistance et la coopération internationales, notamment sur les plans économique et technique, au maximum de ses ressources disponibles, en vue d'assurer progressivement le plein exercice des droits reconnus dans le présent Pacte par tous les moyens appropriés, y compris en particulier l'adoption de mesures législatives.

En anglais :Each State Party to the present Covenant undertakes to take steps, individually and through international assistance and co-operation, especially economic and technical, to the maximum of its available resources, with a view to achieving progressively the full realization of the rights recognized in the present Covenant by all appropriate means, including particularly the adoption of legislative measures.

Le Comité des droits économiques, sociaux et culturels a reconnu cette différence d’exigence, dans son Observation générale n° 3, § 9 :En ce sens, cette obligation est nettement différente de celle qui est énoncée à l'article 2 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques, qui est une obligation immédiate de respecter et de garantir tous les droits pertinents. CESCR Observation générale n° 3, « La nature des obligations des Etats parties (art.2, par.1, du Pacte international relatif aux droits économiques sociaux et culturels), 14 déc. 1990, consultable en ligne http://www.unhchr.ch/tbs/doc.nsf/(Symbol)/CESCR+Observation+generale+3.Fr?OpenDocument

Il y a donc une différence d’exigence dans la mise en œuvre, les premières obligations s’apparentant plus à une obligation de moyen, alors que les deuxièmes seraient une obligation de résultat.

Cette idée de « réalisation progressive » révèle que les auteurs du PIDESC étaient conscients que tous les États parties n’auraient pas été en mesure de mettre en application immédiate, ni à court terme, les droits énoncés dans le texteA. CHAPMAN & S. RUSSELL (éds), « Core obligations : building a framework for economic, social and cultural rights », Intersentia, Antwerp, 2002, p. 5, consultable en ligne http://books.google.com/books?id=_JcIXuYJWyEC&dq=Core+Obligations:+Building+a+Framework+for+Economic,+Social+and+Cultural+Rights&printsec=frontcover&source=bl&ots=52PqTq7gLf&sig=zVhzzd9pqi9babRk4wXTxbGdnk0&hl=en&ei=uCK5Sc1X3MX5Bs-5-b4E&sa=X&oi=book_result#v=onepage&q&f=true .

La notion même d’une réalisation progressive des droits consacrés rend difficile l’évaluation de la concrétisation de ces droits dans la mesure où elle part du principe que les critères d’une telle démarche supposent que les prévisions valables (« valid expectations ») et les obligations concomitantes des États découlant du texte, ne sont pas uniformes ni universelles, mais dépendent du niveau de développement et de la disponibilité des ressources de chaque État. De surcroît, plusieurs éléments contribuent à cette difficulté : l’absence de précisions ou d’éléments de référence pour déterminer le niveau maximum des ressources de chaque État ou les étapes à effectuer dans la réalisation progressive des droits ­ qu’il s’agisse d’éléments d’adéquation ou de suffisance pour tendre vers une réalisation complète. Autrement dit, en l’absence d’une définition générale de ces divers éléments, il sera nécessaire d’établir des critères spécifiques pour chaque droit énoncé dans le texte. Il est ainsi envisageable de voir certains droits du Pacte totalement écartés ou ignorés par les États, au motif de ne pas disposer des ressources nécessaires à leur réalisation au niveau national. En outre, la différence d’écriture entre les deux Pactes fit dire à certains que les droits socio-économiques ne nécessitaient donc qu’une réalisation progressive et consistaient plus en un engagement pour demain qu’en une garantie immédiate à respecter. En ce sens, ces droits ont parfois été appelés « normes programmatoires ou programmatiques »C. COURTIS, « Standards to make ESC rights justiciable : a summary exploration », Erasmus Law Review, 2009, vol. 2, n° 4, p. 379 ; R. PEJAN, « The right to water : the road to justiciability », Geo. Wash. Int’l L. Rev., 2004, vol. 36, n° 5, p. 1182 ; H.J. STEINER and P. ALSTON, International human rights in context. Law, politics, morals, Oxford, Clarendon Press, 1996, p. 275 ; B. WILSON, « Quelques réflexions sur l’adoption du protocole facultatif se rapportant au Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels des Nations Unies », Rev. trim. D.H., 2009, vol. 78, p. 301. . De cette manière, les droits socio-économiques risquaient d’être dépourvus de toute effectivité.

Cette notion de « réalisation progressive » a été explicitée par le CESCR dans son Observation générale n° 3, § 9 :

« La principale obligation de résultat dont il est fait état au paragraphe 1 de l'article 2, c'est d' "agir [...] en vue d'assurer progressivement le plein exercice des droits reconnus [dans le Pacte]". On emploie souvent la notion de réalisation progressive pour définir l'intention sous-jacente à ce membre de phrase. C'est une façon de reconnaître le fait que le plein exercice de tous les droits économiques, sociaux et culturels ne peut généralement pas être assuré en un court laps de temps.[...] Néanmoins, le fait que le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels prévoit une démarche qui s'inscrit dans le temps, autrement dit progressive, ne saurait être interprété d'une manière qui priverait l'obligation en question de tout contenu effectif. D'une part, cette clause permet de sauvegarder la souplesse nécessaire, compte tenu des réalités du monde et des difficultés que rencontre tout pays qui s'efforce d'assurer le plein exercice des droits économiques, sociaux et culturels; d'autre part, elle doit être interprétée à la lumière de l'objectif global, et à vrai dire de la raison d'être du Pacte, qui est de fixer aux États parties des obligations claires en ce qui concerne le plein exercice des droits en question. Ainsi, cette clause impose l'obligation d'œuvrer aussi rapidement et aussi efficacement que possible pour atteindre cet objectif. En outre, toute mesure délibérément régressive dans ce domaine doit impérativement être examinée avec le plus grand soin, et pleinement justifiée par référence à la totalité des droits sur lesquels porte le Pacte, et ce en faisant usage de toutes les ressources disponibles. »CESCR Observation générale n° 3, § 9..

Contenu de l'obligation de réalisation progressive

Après avoir introduit l’obligation de mise en œuvre progressive découlant des droits socio-économiques et donc du droit à l’eau, il revient de déterminer ce à quoi les États s’engagent concrètement lorsqu’ils ratifient un traité. Comme nous l’avons vu ci-dessus, le CESCR a affirmé clairement que si les droits socio-économiques sont soumis à une réalisation progressive permettant l’adaptation nécessaire aux différentes réalités des pays, il n’en vaut pas moins que les États parties doivent prendre des mesures rapides et efficaces pour atteindre ces objectifsCESCR Observation générale n° 3, § 9 in fine..

Les textes internationaux ne définissant pas en détails le contenu précis de l’obligation de réalisation progressiveG.S. MCGRAW, o.c., p. 133-134. , la doctrineC. COURTIS, o.c., p. 382 et s. ; O. DE SCHUTTER, « Le protocole facultatif au Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels », Rev. d. dr. intern., 2006/1, p. 18 et s. ; M. DOWELL-JONES, Contextualising the international Covenant on economic, social and cultural rights : assessing the economic deficit, International studies in human rights, Leiden/Boston, Martinus Nijhoff Publishers, 2004, pp. 19-48 ; B. WILSON, o.c., p. 301 et s. et le CESCR, au travers de ses observations finales sur les rapports étatiques et de ses observations généralesCf. spéc. CESCR Observation générale n° 3 ; CESCR Observation générale n° 14 (2000), « Le droit au meilleur état de santé susceptible d'être atteint (art. 12 du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels) », E/C.12/2000/4, 11 août 2000, consultable en ligne http://www.unhchr.ch/tbs/doc.nsf/%28symbol%29/E.C.12.2000.4.Fr ont développés différents standards complémentaires qui permettent de clarifier les obligations des États et d’ainsi évaluer leurs comportements.

Triptyque d'obligation

Les États parties aux conventions de droits de l’homme ont l’obligation de respecter, de protéger et de réaliser les droits inscrits dans ces traités. Tout droit de l’homme peut faire l’objet de ce triptyque. Chaque obligation se traduit par des critères qui permettent d’évaluer s’il y a eu violation ou non.

L’obligation de respecter implique pour l’État une abstentionCf. O. DE SCHUTTER, o.c., p. 22 : l’État ne doit pas s’ingérer dans la jouissance d’un droit. et est donc une obligation négative ; l’État ne doit pas adopter de mesures entravant l’exercice d’un droit. Sous réserve des droits absolus, une mesure qui irait à l’encontre de ce prescrit sera évaluée à l’aune des critères de légalité, de légitimité et de proportionnalité.

L’obligation de protéger demande une intervention positive de l’État dans les rapports interindividuels, c’est-à-dire que l’État doit empêcher les particuliers de faire obstacle à l’exercice d’un droit. Cette exigence s’apparente à une obligation de résultat qui sera examinée par le biais du critère de « mesures raisonnables », tout en tenant compte de certains facteurs tels que l’imprévisibilité, le respect d’autres droits fondamentaux, le budget, la possibilité de renonciation à un droit.

L’obligation de réaliser – ou encore de « donner effet » ou de « mettre en œuvre » – requiert de l’État une action positive ; l’État doit aménager les conditions permettant l’exercice du droit. Ces mesures devront soit faciliter l’exercice du droit, soit fournir ou assurer ledit droit aux personnes n’ayant les moyens de le faire par elles-mêmes. Cette dernière obligation implique au minimum de prendre des mesures de portée générale, notamment législatives, budgétaires et juridiques, tendant à la réalisation progressive du droit. Cette obligation comprend en outre l’obligation de promouvoir le droit.

Core obligation et obligations immédiates

En parallèle de ces trois niveaux d’obligations, et surtout eu égard à l’obligation de réaliser, tout État doit respecter le « minimum core »« Core content », « core minimum content » et « core minimum obligation » sont autant de synonymes utilisés par la doctrine (G.S. MCGRAW, o.c., p. 154, n. 157). de chaque droit. En d’autres mots, l’État doit assurer pour chacun de ces droits un minimum considéré comme essentiel, qui en principe ne peut souffrir aucun retard. Ce standard minimum à respecter est indispensable pour assurer les besoins humains basiques nécessaires à la survieG.S. MCGRAW, o.c., p. 157 et s. ; I. WINKLER, « Judicial enforcement of the human right to water – case law from South Africa, Argentina and India », Law, social justice & global development journal, 2008 (1), n° 11, p. 4, consultable en ligne http://www2.warwick.ac.uk/fac/soc/law/elj/lgd/2008_1/winkler/ . Dans le cas contraire, l’État devra démontrer qu’il n’a lésiné sur aucun moyen pour respecter ses obligations fondamentales minimum vu l’ensemble des ressources disponiblesCESCR Observation générale n° 3, § 10, in fine. ; ici sont aussi visés le recours à la coopération internationaleCESCR Observation générale n° 3, §§ 13-14. L’obligation de coopération internationale, définie à l’art. 2 § 1 du PIDESC, comprend l’assistance et la coopération internationale, et incombe à tous les États.et les cas de force majeureCESCR Observation générale n° 3, §§ 11-12. . La charge de la preuve est donc renverséeG.S. MCGRAW, o.c., p. 156.. La distinction entre incapacité d’agir et manque de volonté de l’État a donc toute son importance. En l’absence d’un tel minimum standard, le PIDESC « serait largement dépourvu de sa raison d’être »CESCR Observation générale n° 3, § 10 (nous soulignons) ; G.S. MCGRAW, o.c., pp. 156-157. .

Ce minimum core s’inscrit parmi les obligations que l’État doit remplir immédiatement. On y retrouve notamment, au-delà du « minimum essentiel » que le CESCR s’évertue à définir dans ses observations générales, l’obligation de respecter, le principe de non-discrimination et des obligations procédurales. Ces dernières ont trait, par exemple, à la détermination des stratégies ou de plans nationaux, aux conditions d’octroi d’avantages, à l’accès aux procédures administratives et judiciaires de contrôleC.COURTIS,o.c., p. 384 et s. ; O. DE SCHUTTER, o.c., p. 27 ; G.S. MCGRAW, o.c., pp. 151-153. . L’idée est que, même si l’article 2 § 1 du PIDESC définit une obligation progressive de réalisation, il n’empêche qu’un État ne saurait se dispenser de son obligation immédiate de prendre certaines mesures.

Contrôle de la réalisation progressive

A côté du respect des obligations immédiates, le CESCR a développé différents critères afin de contrôler la mise en œuvre progressive des droits visant leur « plein exercice »G.S. MCGRAW, o.c., pp. 157-158 : « Full scope ».. Ces critères sont les « interrelated and essential features »CESCR Observation générale n° 13 (2003), « Le droit à l'éducation (art. 13 du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels) », E/C.12/1999/10, 8 déc. 1999, § 6, consultable en ligne http://www.unhchr.ch/tbs/doc.nsf/%28Symbol%29/ae1a0b126d068e868025683c003c8b3b?Opendocument qui devraient accompagner les droits. En effet, si l’État dispose d’une marge d’appréciation quant au choix des mesures les plus adaptées, ce pouvoir est néanmoins limité par ses engagements internationaux. L’examen par les tribunaux et organes quasi-juridictionnels n’aura donc pas pour fin d’imposer des mesures, mais déterminera si les mesures prises sont ou non raisonnables et appropriées au regard de ces critèresC. COURTIS, o.c., p. 390 et s. ; B. WILSON, o.c., p. 304 et s. . Dans l’évaluation, il sera notamment tenu compte des progrès accomplis par l’État, des objectifs fixés, des moyens et des méthodes mis en œuvre et du rapport de proportionnalité et de l’adéquation entre ces derniers et les objectifs visésC. COURTIS, o.c., p. 390 et s..

Parmi les éléments mis en avant par le CESCR, s’y retrouvent la disponibilité, la qualité, l’accessibilité et l’acceptabilité. L’accessibilité comprend traditionnellement quatre dimensions : la non-discrimination, l’accessibilité économique, l’accessibilité physique et l’accessibilité de l’information.

Interdiction de mesure régressive

Puisqu’il est attendu des États qu’ils prennent des mesures contribuant à la réalisation progressive des droits, il est logique qu’a priori toute mesure régressive, c’est-à-dire qui restreindrait le niveau de jouissance déjà atteint d’un droit, soit considérée comme violant le droit en questionCette interdiction est à mettre en parallèle avec le principe pro homine selon lequel, en cas de conflit de droits, que préférence soit donnée la clause la plus favorable aux droits de l’homme. . Cette limitation, également appelée effet de stand-stillNotion utilisée par la doctrine et les juridictions belges, cf. C.A., nº 33/92, 7 mai 1992, M.B., 4 juin 1992. ou effet-cliquet, est cependant relative. En d’autres mots, l’État pourrait tenter de justifier son adoption « eu égard à l’ensemble des droits visés dans le Pacte et à l’ensemble des ressources disponibles »CESCR Observation générale n° 3. .

Les obligations découlant du droit à l'eau

La détermination des obligations découlant du droit à l’eau se heurte à deux difficultés, inextricablement liées : d’un côté, si l’existence du droit à l’eau a été reconnue dans certains textes internationaux, ces derniers n’ont cependant pas développé son contenu légal ; d’un autre côté, on note l’absence d’une jurisprudence internationale qui serait venu pallier cette failleG.S. MCGRAW, o.c., pp. 133-134, 137 et 145. . Ceci ne facilite pas la tâche des États qui, face à des cas concrets, doivent dès lors faire preuve d’ingéniosité et de prudence dans l’interprétation des textes. Comme nous l’avons vu ci-dessus, cette difficulté découle de la notion de « réalisation progressive » des droits socio-économiques. Les présents propos reposent principalement sur l’observation générale n° 15 du CESCRCESCR Observation générale n° 15 (2003), « Le droit à l’eau (art. 11 et 12 du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels) », E/C.12/2002/11, 20 janv. 2003, consultable en ligne http://www.unhchr.ch/tbs/doc.nsf/0/3639447cb9d6bd7fc1256cf00059906f/$FILE/G0340230.pdf qui est considéré comme un instrument-clé dans la reconnaissance et la définition du droit à l’eau en tant que droit de l’hommeG.S. MCGRAW, o.c., p. 149 ; V. NARAIN, « Water as a fundamental right : a perspective from India», Vt. L. Rev., 2009-2010, n° 34, p. 919 ; I. WINKLER, o.c., p. 2 ; pecan, p. 1185. .

Dans son Observation générale n° 15, le CESCR définit le droit à l’eau :

« Le droit à l'eau consiste en un approvisionnement suffisant, physiquement accessible et à un coût abordable, d'une eau salubre et de qualité acceptable pour les usages personnels et domestiques de chacun. Une quantité adéquate d'eau salubre est nécessaire pour prévenir la mortalité due à la déshydratation et pour réduire le risque de transmission de maladies d'origine hydrique ainsi que pour la consommation, la cuisine et l'hygiène personnelle et domestique. »CESCR Observation générale n° 15, § 2. .

Le Comité précise que les différents éléments constituant le droit à l’eau doivent « être adéquats au regard de la dignité humaine, de la vie et de la santé »CESCR Observation générale n° 15, § 11..

Triptyque d'obligation

Le Comité précise les trois obligations incombant à l’État et les explicite à l’aide d’exemples non exhaustifs.

En vertu de l’obligation de respecter, l’État doit s’abstenir de toute mesure entravant directement ou indirectement l’exercice du droit à l’eau. Par exemple, l’État ne peut polluer l’eau de façon illicite par le biais d’entreprises publiquesCESCR Observation générale n° 15, §§ 21-22. ; de même, l’État doit s’abstenir de restreindre ou refuser l’accès à une eau adéquate – cas des coupures d’eauI. WINKLER, o.c., p. 3..

L’obligation de protéger requiert de l’État de prendre des « mesures législatives et autres nécessaires et effectives » afin d’empêcher tout tiers – particulier, entreprise ou agent agissant sous l’autorité de l’État – d’entraver l’exercice du droit à l’eau d’autrui. Par exemple, l’État doit contrecarrer la pollution ou l’exploitation injuste et abusive de ressources en eau par des tiers.

Quant aux tiers gérant et contrôlant les services d’eau – cas de privation des services de l’eauE. BENVENISTI, « Water, Right to, International Protection », in R. WOLFRUM (éd), The Max Planck Encyclopedia of Public International Law, Oxford University Press, 2010, p. 2 ; I. WINKLER, o.c., p. 3. –, on veillera avec un soin particulier à ce qu’un système réglementaire efficace soit mis en place afin de prévenir un certain nombre de violations potentielles du droit à l’eau par ces acteursCESCR Observation générale n° 15, §§ 23-24. . Ce système doit englober la participation de la population dans le processus de prise de décisions, un contrôle indépendant et l’existence de sanctions en cas d’infraction. Notons en outre qu’en vertu de leur obligation internationale d’assistance et de coopération, les États doivent respecter l’exercice du droit à l’eau dans d’autres pays. Il en découle que les États doivent empêcher leurs ressortissants ou les entreprises relevant de leur juridiction de violer le droit à l’eau de particuliers d’autre paysCESCR Observation générale n° 15, §§ 30, 31 et spéc. 33. .

L’obligation de réaliser se décompose en sous-obligations :

  • l’État doit faciliter l’exercice du droit à l’eau en adoptant des mesures pour aider les particuliers et les communautés à exercer le droit à l’eau ;
  • l’État doit promouvoir le droit à l’eau par la diffusion d’informations sur l’utilisation hygiénique de l’eau, la protection des sources d’eau et les méthodes permettant de réduire le gaspillage ;
  • l’État doit assurer la réalisation du droit à l’eau en assistant les personnes incapables, pour des raisons indépendantes de leur volonté, d’exercer ce droit par leurs propres moyens.

L’obligation de mise en œuvre implique, entre autres, d’octroyer une certaine place au droit à l’eau dans les politiques et systèmes juridiques nationaux, de veiller à ce que le coût de l’eau soit abordable et d’adopter des stratégies et des plans d’action pour assurer l’accès et l’assainissement de l’eau. Les zones rurales et les zones urbaines déshéritées doivent tout particulièrement être considéréesCESCR Observation générale n° 15, §§ 25-29. .

Core obligation et obligations immédiates

Comme dans son Observation générale n° 9, le CESCR répète dans son Observation générale n° 15 portant sur le droit à l’eau que les États doivent remplir « diverses obligations avec effet immédiat »CESCR Observation générale n° 15, § 17..

Parmi ces obligations immédiates se trouve l’interdiction de discrimination. Les États doivent de même prendre des mesures concrètes et délibérées en matière d’eau afin d’assurer pleinement l’application des articles 11, § 1 et 12 du PIDESC consacrant le droit à un niveau de vie suffisant et le droit au meilleur état de santé possible.

Il est aussi intéressant de noter que le Comité affirme que l’exercice du droit à l’eau « doit être possible et réalisable, puisque tous les États parties contrôlent un large éventail de ressources, y compris l’eau, la technologie, les ressources financières et l’aide internationale »CESCR Observation générale n° 15, § 18 (nous soulignons)..

Suivant une approche déjà développée dans des Observations générales précédentes portant sur d’autres droits, le Comité définit dans son Observation générale n° 15 ce qui relève du minimum core du droit à l’eau, autrement dit, de l’essentiel fondamental du droit à l’eau qui doit être assuré immédiatement. Les États ont au minimum l’obligation :

« a) D’assurer l’accès à la quantité d’eau essentielle, suffisante et salubre pour les usages personnels et domestiques, afin de prévenir les maladies ;

b) De garantir le droit d’accès à l’eau, aux installations et aux services sans discrimination, notamment pour les groupes vulnérables ou marginalisés ;

c) D’assurer l’accès physique à des installations et services qui fournissent régulièrement une eau salubre en quantité suffisante ; qui comportent un nombre suffisant de points d’eau pour éviter des attentes excessives; et qui soient à distance raisonnable du foyer ;

d) De veiller à ce que la sécurité des personnes qui ont physiquement accès à l’eau ne soit pas menacée ;

e) D’assurer une répartition équitable de tous les équipements et services disponibles ;

f) D’adopter et de mettre en œuvre, au niveau national, une stratégie et un plan d’action visant l’ensemble de la population; cette stratégie et ce plan d’action devraient être élaborés et périodiquement examinés dans le cadre d’un processus participatif et transparent ; ils devraient prévoir des méthodes, telles que des indicateurs et des critères sur le droit à l’eau, permettant de surveiller de près les progrès accomplis; une attention particulière devrait être accordée à tous les groupes vulnérables ou marginalisés lors de l’élaboration de la stratégie et du plan d’action, de même que dans leur contenu ;

g) De contrôler dans quelle mesure le droit à l’eau est réalisé ou ne l’est pas ;

h) D’adopter des programmes d’approvisionnement en eau relativement peu coûteux visant à protéger les groupes vulnérables et marginalisés ;

i) De prendre des mesures pour prévenir, traiter et combattre les maladies d’origine hydrique, en particulier en assurant l’accès à un assainissement adéquat. ».CESCR Observation générale n° 15, § 37.

Remarquons que cette définition du minimum core du droit à l’eau ne comporte pas l’obligation pour l’État de fournir gratuitement de l’eau à toute personneG.S. MCGRAW, o.c., p. 160 ; H. SMETS, « Reconnaissance et mise en oeuvre du droit à l’eau », Rev. trim. dr. h., 2002, n° 52, p. 843. . Comme nous le verrons ci-dessous, le critère de l’accessibilité peut nécessiter dans certains cas dramatiques l’approvisionnement gratuit en eau.

Contrôle de la réalisation progressive

La définition du droit à l’eau comporte différents éléments qui doivent être explicités.

- Disponibilité : l’eau doit être disponible en quantité suffisante et régulière pour répondre aux besoins personnels et domestiques. Les directives de l’Organisation mondiale de la santé servent d’indicateursCESCR Observation générale n° 15, § 12, a)..

- Qualité : l’eau doit être salubre et dépourvue de tout risque pour la santé. Sa couleur, son odeur et son goût doivent être acceptablesCESCR Observation générale n° 15, § 12, b). .

- Accessibilité : il faut envisager le concept dans tous ses aspects :

  • Accessibilité physique : toute personne doit avoir accès à l’eau dans son foyer, ses lieux scolaire et de travail, ou à proximité immédiate, sans que sa sécurité physique n’en soit menacéeCESCR Observation générale n° 15, § 12, c), i). et sans devoir attendre de manière irraisonnable2G.S. MCGRAW, o.c., p. 150. .
  • Accessibilité économiqueÉgalement dénommée « affordability » (G.S. MCGRAW, o.c., p. 150). : les coûts directs et indirects de l’eau doivent être raisonnables et abordables pour tous. Ils ne peuvent empêcher l’individu de bénéficier de la réalisation des autres droits consacrés par le PacteCESCR Observation générale n° 15, § 12, c), ii). . Cette accessibilité peut impliquer des mesures spécifiques en faveur de personnes socialement défavorisées, telles qu’un approvisionnement en eau gratuit ou à moindre coûtCESCR Observation générale n° 15, § 27. .
  • Non-discrimination : l’eau doit être accessible à toute personne, en droit et en fait, sans qu’aucune discrimination basée sur l’un des quelconques motifs proscrits ne soit tolérée. Une attention toute particulière doit être accordée aux personnes plus vulnérables ou marginalisées de la société, comme les enfants, les groupes minoritaires et les réfugiés par exempleCESCR Observation générale n° 15, § 12, c), iii) et §§ 13-16..
  • Accessibilité de l’information : toute personne a le droit de rechercher, recevoir et répandre des informations concernant l’eauCESCR Observation générale n° 15, § 12, c), iv)..

Dans le contrôle du respect de l’obligation de réalisation progressive tendant vers le plein exercice du droit à l’eau, il ne faut pas perdre de vue que les modalités d’exercice peuvent varier en fonction des situationsCESCR Observation générale n° 15, § 12 ab initio. . Un effort de contextualisation est donc nécessaireG.S. MCGRAW, o.c., pp. 150 et 159. .

Interdiction de mesure régressive

Le Comité réitère qu’a priori toute mesure régressive est interditeCESCR Observation générale n° 15, § 19 : « Tout laisse supposer que le Pacte interdit toute mesure rétrograde s’agissant du droit à l’eau (nous soulignons). » , sauf à démontrer que la mesure a été prise après mûre réflexion, en prenant en compte tous les autres droits consacrés par le PIDESC et dans les limites de toutes les ressources disponibles.