La Convention des Nations Unies sur le droit relatif aux utilisations des cours d'eau internationaux à des fins autres que la navigation : quels liens avec le droit à l'eau ?

Bien que l'entrée en vigueur de la Convention de New York puisse apporter certains principes clés pour le respect et la mise en œuvre effective du droit à l’eau, plusieurs faiblesses sont à noter.
Marion Veber, IERPE, Belgium
Published: 3 years, 3 months ago (09/17/2014)
Updated: 3 years, 3 months ago (09/17/2014)

La Convention des Nations Unies sur le droit relatif aux utilisations des cours d’eau internationaux à des fins autres que la navigation : quels liens avec le droit à l’eau ?

Le 17 août 2014, la Convention des Nations Unies sur le droit relatif aux utilisations des cours d’eau internationaux à des fins autres que la navigation, plus communément appelée la Convention de New York, est entrée en vigueur 17 années après son adoption par l’Assemblée générale des Nations Unies (AG) en 1997 Assemblée générale des Nations Unies, Convention des Nations Unies sur le droit relatif aux utilisations des cours d’eau internationaux à des fins autres que la navigation, A/RES/51/229, 21 mai 1997.. La Convention de New York nécessitait 35 ratifications Les 35 pays parties de la Convention sont majoritairement issus du continent européen et africain. Il s’agit des Etats suivants : Bénin, Burkina Faso, Tchad, Côte d’Ivoire, Guinée Bissau, Libye, Maroc, Namibie, Niger, Nigéria, Afrique du sud, Syrie, Tunisie, Irak, Jordanie, Liban, Qatar, Danemark, Finlande, France, Allemagne, Grèce, Hongrie, Irlande, Italie, Luxembourg, Monténégro, Pays Bas, Norvège, Portugal, Espagne, Suède, Grande Bretagne, Ouzbékistan, Vietnam. pour entrer en vigueur, c’est chose faite grâce au Vietnam qui est devenu partie en mai 2014. Le très long laps de temps qui aura été nécessaire pour que cette Convention puisse être effective reflète les difficultés pour les Etats d’adhérer au texte. Certains pays avaient d’ailleurs déjà exprimé leur opposition, par le biais de l’abstention ou du vote contre26 Etats se sont abstenus : Andorre, Argentine, Azerbaïdjan, Bolivie, Bulgarie, Colombie, Cuba, Egypte, Equateur, Espagne, Éthiopie, France, Ghana, Guatemala, Inde, Israël, Mali, Monaco, Mongolie, Ouzbékistan, Pakistan, Panama, Paraguay, Pérou, République-Unie de Tanzanie, Rwanda ; tandis que 3 votaient contre la résolution : le Burundi, la Chine et la Turquie. lors du processus d’adoption de la résolution donnant le jour à la Convention.

Un texte juridique international pour une gestion et utilisation des cours d’eau internationaux la plus raisonnable et équitable possible

S’attachant à définir des règles pour l’utilisation, la gestion et la protection des cours d’eau internationaux, c'est-à-dire les cours d’eau partagés par au moins deux Etats, la Convention de New York est le résultat du travail de la Commission du droit international (CDI) « Créée le 21 novembre 1947 par l'Assemblée générale des Nations Unies (résolution A/RES/174(II)), la Commission du droit international a pour mission de favoriser le développement progressif et la codification du droit international ». (cf. http://www.un.org/fr/aboutun/structure/ilc.shtml) qui avait été chargée par l’AG en 1970d’étudier le droit relatif à l’utilisation des cours d’eaux internationaux à d’autres fins que la navigation Cécile LACHERET, « Vers une convention-cadre sur l’utilisation des cours d’eau à d’autres fins que la navigation », Partage des eaux, septembre2011, http://www.partagedeseaux.info/article127.html . Une convention est alors proposée plusieurs années après et adoptée le 21 mai 1997 par l’AG lors de sa 51e session.

La résolution 51/229 A/RES/51/229, op citée. donne ainsi le jour à un texte juridique international énonçant différents principes à la base d’une gestion et utilisation des cours d’eau internationaux la plus raisonnable et équitable possible. Par « cours d’eau », la Convention entendun système d’eaux de surface et d’eaux souterraines constituant, du fait de leurs relations physiques, un ensemble unitaire et aboutissant normalement à un point d’arrivée commun Ibid, article 2 a). . La Convention s’attache donc à combler le vide juridique existant quant aux cours d’eaux internationaux d’une part et à leur utilisation à des fins autre que la navigation d’autre part.

Rappelons que l’on dénombre 263 cours d’eau internationaux dans le monde qui concernent 40% de la population mondiale et représentent près de 60% du volume global d’eau douce selon WWF WWF International, Tout ce que vous devez savoir sur la Convention des Nations Unies sur les cours d’eaux internationaux, janvier 2009, http://www.gcint.org/sites/default/files/publication/document/UN-Watercourses-Brochure-Fr.pdf . Or, les cours d’eau ainsi partagés entre plusieurs Etats invitent à une utilisation et une gestion la moins dommageable possible pour les différents pays concernés par le cours d’eau afin d’éviter toute tension interétatique. Les Etats en aval des fleuves sont ainsi particulièrement vulnérables et dépendants des Etats d’amont. A cet égard, le fait même que l’Ethiopie, l’Inde, la Chine ou la Turquie, Etats d’amont d’importants fleuves internationaux, se soient abstenus ou aient voté contre la résolution de 1997 et n’aient pas ratifié le texte n’est en rien surprenant. Plus généralement, la position de plusieurs Etats eu égard au partage des eaux et au droit à l’eau empêchent de trouver, à l’heure actuelle, des solutions satisfaisantes pour faire face aux nombreux enjeux posés par l’eau.

Jusqu’à l’adoption de cette Convention, il n’existait pas de cadre international pour les cours d’eau partagés. C’est au niveau régional que la régulation pouvait parfois se jouer. A l’heure actuelle, environ 40% des cours d’eau internationaux bénéficient d’accord de gestion coopérative. Toutefois, ces accords sont souvent largement limités, que se soit au niveau des règles prévues, qui peuvent être peu ambitieuses ou encore peu adaptées au contexte évolutif du cours d’eau en question, ou que ce soit au niveau des parties prenantes-mêmes qui englobent rarement tous les Etats concernés par le cours d’eau en question. D’ailleurs, 80% des accords n’engagent pas tous les pays concernés Ibid. . C’est pourquoi,De telles lacunes facilitent la possibilité, pour certains pays, de gérer les cours d’eau de manière unilatérale, arbitraire, sans partager les informations susceptibles d’être utiles à leurs voisins Ibid. .

La Convention de New York cherche à poser les règles qui permettrontd’utiliser, de mettre en valeur, de conserver, de gérer et de protéger les cours d’eau internationaux, ainsi que d’en promouvoir l’utilisation optimale et durable au bénéfice des générations actuelles et futures A/RES/51/229, op.citée, Considérants. et vise par conséquent le maintien d’unbon voisinage .

Le cadre juridique établi dans la Convention de 1997 repose sur plusieurs principes clés qui sont détaillés dans la deuxième partie intitulée Principes généraux :

  • Utilisation et participation équitables et raisonnables (article 5) : Toute utilisation du cours d’eau ou participation à sa mise en valeur ou protection doit tenir compte des intérêts des autres Etats concernés et de différents facteurs énoncés à l’article 6 (par exemple facteurs géographiques, hydrologiques, climatiques, écologiques, besoins économiques et sociaux, besoins de la population tributaire du cours d’eau, etc.)
  • Obligation de ne pas causer de dommages significatifs (article 7) : Les Etats doivent prendre toutes les mesures appropriées pour ne pas causer de dommages significatifs aux autres Etats du cours d’eau. En cas de dommage causé, ils doivent agir avec diligence pour éliminer ou atténuer le dommage, en consultation avec l’Etat affecté.
  • Obligation générale de coopérer (article 8) : Les Etats doivent coopérer sur la base de l’égalité souveraine, de l’intégrité territoriale, de l’avantage mutuel et de la bonne foi. Pour cela, il leur est possible, mais pas obligatoire, de créer des mécanismes ou des commissions mixtes.
  • Echange régulier de données et d’informations (article 9).

A ces principes généraux de la Convention s’ajoutent deux autres principes majeurs. Il s’agit, d’une part, du principe de notification de toute mesure projetée pouvant avoir des effets négatifs pour les autres Etats du cours d’eau (cf. troisième partie, articles 11 à 19) et d’autre part, le principe de la protection des cours d’eau (cf. articles 20 à 23) qui inclut la préservation des écosystèmes ; la prévention, réduction et maitrise de la pollution ; la prévention de l’introduction d’espèces étrangères ou nouvelles dans le cours d’eau ; et la protection et préservation du milieu marin.

Un texte qui favorisera l’exercice du droit à l’eau ?

A la lecture de ces principes, l’on peut donc penser que l’application de cette Convention à large échelle pourrait être un des moyens de parvenir à une gestion des cours d’eau transfrontières plus raisonnable et équitable et par conséquent de résoudre ou atténuer nombre de tensions interétatiques liées aux cours d’eau internationaux. Rappelons que le droit à l’eau de certaines populations est, à l’heure actuelle, menacé par les pratiques de certains Etats d’amont qui mettent en péril tant la quantité que la qualité et les débits des eaux des autres Etats.

Bien que la Convention pose les bases d’une utilisation équitable et raisonnable elle ne résout pas la question de la priorité des usages. L’article 6 qui liste l’ensemble des facteurs à prendre en compte pour considérer le caractère équitable et raisonnable d’une pratique ne priorise aucun facteur sur un autre. Les besoins des populations tributaires des cours d’eau sont ainsi au même plan que les besoins économiques et sociaux étatiques. C’est à l’Etat que revient la tâche de déterminer quels facteurs pèseront plus dans la balance. L’article 10 Rapport entre les utilisations réaffirme cela dans son premier alinéaEn l’absence d’accord ou de coutume en sens contraire, aucune utilisation d’un cours d’eau international n’a en soi priorité sur d’autres utilisations. . Le deuxième alinéa précise toutefois qu’En cas de conflit entre des utilisations d’un cours d’eau international, le conflit est résolu eu égard aux articles 5 à 7, une attention spéciale étant accordée à la satisfaction des besoins humains essentiels. . Notons qu’il est mentionné ici seulement une « attention spéciale », cela affaiblissant donc le caractère prioritaire qui devrait revenir à l’usage pour la satisfaction des besoins humains fondamentaux sur les autres usages possibles au regard du droit à l’eau.

Les différents articles portant sur la protection des cours d’eau insistent sur la nécessité de la préservation des eaux et de leurs écosystèmes. La protection des sources d’eau est un point déterminant dans la réalisation du droit à l’eau des générations futures comme le rappelle d’ailleurs le Comité des droits économiques, sociaux et culturels dans son Observation générale n°15 sur le droit à l’eau Comité des droits économiques, sociaux et culturels, Observation générale N° 15 (2002), Le droit à l'eau (art. 11 et 12 du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels), § 25, http://www.unhcr.fr/4ba352cc6.html . Toutefois, comme le fait remarquer Sylvie Paquerot :[…] s’agissant d’assurer une gestion durable des ressources en eau, bien que la Convention de New York comprenne un certain nombre d’articles visant à assurer une coopération en matière de protection contre la pollution, il ne s’agit encore là que d’une perspective de bon voisinage entre Etats souverains dont les intérêts peuvent entrer en conflit, et non d’une préoccupation commune de l’humanité à ce que les ressources en eau douce soient préservées généralement, en quantité et en qualité. Sylvie Paquerot, Le statut des ressources vitales en droit international. Essai sur le concept de patrimoine commun de l’humanité, Bruylant, 2002, partie III.2 Un cadre juridique global récent et spécifique : la Convention de New York de 1997, p.216 . D’ailleurs elle observe queLe titre même de la Convention de New York est à cet égard significatif puisque, contrairement à la Convention adoptée dans le cadre de la Commission économique des Nations Unies pour l’Europe, il ne continent pas le terme « protection », seulement celui d’ « utilisations ». Ibid, p.216 .

Du fait que la Convention traite des cours d’eau internationaux l’on pourrait attendre que le texte adopte une vision de l’eau comme un bien commun à utiliser, gérer et protéger dans un souci global pour le bien de l’humanité. Pourtant, la convention est dépourvue de toute référence au statut de res communis. Comme l’explique Sylvie Paquerot,[…] les Etats doivent « partager » avec leurs voisins non pas parce qu’il s’agit d’une ressource commune que nul ne doit s’approprier mais bien parce que leurs voisins sont aussi « souverains propriétaires » de leurs ressources naturelles. Ibid, p.215 . En réalité, la Convention se borne à codifier des normes coutumières et à[…] systématiser les règles du droit international inter-étatique classique visant à assurer des relations de « bon voisinage Ibid, p.205 . En fin de compte, la Convention de New York[…] n’introduit aucune rupture réelle, aucun changement de paradigme, apte à répondre aux défis que doit relever l’humanité en matière de préservation et de répartition de cette ressource vitale. Ibid, p.199 . L’eau atoujours été associée au territoire et donc à la souveraineté étatique qui s’y exerce. Ibid, p.194 .

Une convention limitée dans son application

D’ailleurs, la Convention ne propose pas l’institutionnalisation d’une autorité intergouvernementale qui aurait une capacité d’intervention autonome et qui serait chargée de mettre en œuvre concrètement les principes énoncés dans ce texte. Au lieu de cela, la Convention précise à plusieurs reprises que la création demécanismes ou commissions en vue de faciliter la coopération […] n’est en rien obligatoire et qu’elle relève du choix des Etats (cf. la mentions’ils le jugent nécessaires ).

Autre limite de taille de cette Convention c’est le manque flagrant d’ambition sur la question des règlements des conflits et des sanctions en cas de non respect des principes. En cas de désaccord ou en l’absence d’un accord applicable, les Etats du cours d’eau concernés doivent s’efforcer de résoudre le différend par des moyens pacifiques (article 33). Les parties peuvent avoir recours à un règlement diplomatique (y compris faire appel à une tierce partie) ou juridictionnel par le biais d’une institution mixte qui aurait été établie à cette fin, d’une procédure d’arbitrage ou encore de la Cour internationale de justice Le règlement par voie juridictionnelle est ici limité par le fait qu’il implique que les Etats, au moment de l’adoption de la Convention ou au moment du différend, doivent accepter obligatoirement la soumission du litige à l’arbitrage ou à la Cour internationale de justice. Sinon, le règlement du conflit par cette voie doit émaner d’un accord commun entre les parties. (cf. Anna Poydenot, Le droit international de l'eau, état des lieux, Les notes d’analyse du Ciheam, N° 29, Février 2008, http://www.pseau.org/outils/ouvrages/ciheam_le_droit_international_de_l_eau_etat_des_lieux_2008.pdf). La Convention n’impose donc pas la création d’une structure juridictionnelle spécifique à chaque accord lié à un cours d’eau international et encore moins elle ne propose la mise en place d’un tribunal international de l’eau qui serait à même de trancher les litiges et d’établir des sanctions.

Enfin, une des faiblesses majeures du texte réside dans son article 3 qui précise :

« 1. A moins que les Etats du cours d’eau n’en soient convenus autrement, la présente Convention ne modifie en rien les droits ou obligations résultant pour ces Etats d’accords en vigueur à la date à laquelle ils sont devenus parties à la présente Convention.

2. Nonobstant les dispositions du paragraphe 1, les Parties à des accords visés au paragraphe 1 peuvent, si besoin est, envisager de mettre lesdits accords en harmonie avec les principes fondamentaux de la présente Convention.

3. Les Etats du cours d’eau peuvent conclure un ou plusieurs accords, ci-après dénommés « accords de cours d’eau », qui appliquent et adaptent les dispositions de la présente Convention aux caractéristiques et aux utilisations d’un cours d’eau international particulier ou d’une partie d’un tel cours d’eau. » A/RES/51/229, op citée, article 3. .

Il n’y a aucune obligation pour les Etats parties d’intégrer les règles de la Convention : ce texte juridique se voit ainsi rabaissé à une simple liste de principes, principes qui n’ont, de plus, rien de novateurs n’étant pour la majorité que la codification de normes coutumières.

Conclusion

Bien que cette entrée en vigueur de la Convention de New York puisse apporter certains principes clés pour le respect et la mise en œuvre effective du droit à l’eau, plusieurs faiblesses ont ici été soulignées. Après 17 années, l’entrée en vigueur de la Convention de New York laisse ainsi quelque peu perplexe et ce d’autant plus que le cadre international global a évolué depuis son adoption et que, par conséquent, la mise en œuvre de ce texte juridique demanderait sans doute une prise en compte des différentes évolutions des années passées.

Sources :

Assemblée générale des Nations Unies, Convention des Nations Unies sur le droit relatif aux utilisations des cours d’eau internationaux à des fins autres que la navigation, A/RES/51/229, 21 mai 1997

Sylvie Paquerot, Le statut des ressources vitales en droit international. Essai sur le concept de patrimoine commun de l’humanité, Bruylant, 2002, partie III.2 Un cadre juridique global récent et spécifique : la Convention de New York de 1997

WWF International, Tout ce que vous devez savoir sur la Convention des Nations Unies sur les cours d’eaux internationaux, janvier 2009, http://www.gcint.org/sites/default/files/publication/document/UN-Watercourses-Brochure-Fr.pdf

Cécile LACHERET, « Vers une convention-cadre sur l’utilisation des cours d’eau à d’autres fins que la navigation », Partage des eaux, septembre 2011, http://www.partagedeseaux.info/article127.html

Anna Poydenot, Le droit international de l'eau, état des lieux, Les notes d’analyse du Ciheam, N° 29, Février 2008, http://www.pseau.org/outils/ouvrages/ciheam_le_droit_international_de_l_eau_etat_des_lieux_2008.pdf

Union internationale pour la conservation de la nature (UICN), « Entrée en vigueur de la Convention des Nations Unies sur le droit relatif aux utilisations des cours d'eau internationaux à des fins autres que la navigation », UICN, 11/06/2014, https://www.iucn.org/fr/nouvelles_homepage/nouvelles_par_region/afrique_centrale_et_de_l_ouest_news/?14956/entree-en-vigueur-de-la-convention-des-nations-unies-sur-le-droit-relatif-aux-utilisations-des-cours-deau-internationaux-a-des-fins-autres-que-la-navigation

  1. Assemblée générale des Nations Unies, Convention des Nations Unies sur le droit relatif aux utilisations des cours d’eau internationaux à des fins autres que la navigation, A/RES/51/229, 21 mai 1997.
  2. Les 35 pays parties de la Convention sont majoritairement issus du continent européen et africain. Il s’agit des Etats suivants : Bénin, Burkina Faso, Tchad, Côte d’Ivoire, Guinée Bissau, Libye, Maroc, Namibie, Niger, Nigéria, Afrique du sud, Syrie, Tunisie, Irak, Jordanie, Liban, Qatar, Danemark, Finlande, France, Allemagne, Grèce, Hongrie, Irlande, Italie, Luxembourg, Monténégro, Pays Bas, Norvège, Portugal, Espagne, Suède, Grande Bretagne, Ouzbékistan, Vietnam.
  3. 26 Etats se sont abstenus : Andorre, Argentine, Azerbaïdjan, Bolivie, Bulgarie, Colombie, Cuba, Egypte, Equateur, Espagne, Éthiopie, France, Ghana, Guatemala, Inde, Israël, Mali, Monaco, Mongolie, Ouzbékistan, Pakistan, Panama, Paraguay, Pérou, République-Unie de Tanzanie, Rwanda ; tandis que 3 votaient contre la résolution : le Burundi, la Chine et la Turquie.
  4. « Créée le 21 novembre 1947 par l'Assemblée générale des Nations Unies (résolution A/RES/174(II)), la Commission du droit international a pour mission de favoriser le développement progressif et la codification du droit international ». (cf. http://www.un.org/fr/aboutun/structure/ilc.shtml)
  5. Cécile LACHERET, « Vers une convention-cadre sur l’utilisation des cours d’eau à d’autres fins que la navigation », Partage des eaux, septembre2011, http://www.partagedeseaux.info/article127.html
  6. A/RES/51/229, op citée.
  7. Ibid, article 2 a).
  8. WWF International, Tout ce que vous devez savoir sur la Convention des Nations Unies sur les cours d’eaux internationaux, janvier 2009, http://www.gcint.org/sites/default/files/publication/document/UN-Watercourses-Brochure-Fr.pdf
  9. Ibid.
  10. Ibid.
  11. A/RES/51/229, op.citée, Considérants.
  12. Comité des droits économiques, sociaux et culturels, Observation générale N° 15 (2002), Le droit à l'eau (art. 11 et 12 du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels), § 25, http://www.unhcr.fr/4ba352cc6.html
  13. Sylvie Paquerot, Le statut des ressources vitales en droit international. Essai sur le concept de patrimoine commun de l’humanité, Bruylant, 2002, partie III.2 Un cadre juridique global récent et spécifique : la Convention de New York de 1997, p.216
  14. Ibid, p.216
  15. Ibid, p.215
  16. Ibid, p.205
  17. Ibid, p.199
  18. Ibid, p.194
  19. Le règlement par voie juridictionnelle est ici limité par le fait qu’il implique que les Etats, au moment de l’adoption de la Convention ou au moment du différend, doivent accepter obligatoirement la soumission du litige à l’arbitrage ou à la Cour internationale de justice. Sinon, le règlement du conflit par cette voie doit émaner d’un accord commun entre les parties. (cf. Anna Poydenot, Le droit international de l'eau, état des lieux, Les notes d’analyse du Ciheam, N° 29, Février 2008, http://www.pseau.org/outils/ouvrages/ciheam_le_droit_international_de_l_eau_etat_des_lieux_2008.pdf)
  20. A/RES/51/229, op citée, article 3.