Italia

Evoluzione legislativa in Italia del diritto all'acqua
Rosario Lembo, President of the Comitato Italiano per il Contratto Mondiale dell'Acqua (CICMA), Italy
Published: 5 years, 1 month ago (10/24/2012)
Updated: 3 years, 2 months ago (09/08/2014)
Evoluzione legislativa in Italia rispetto ai servizi idrici e al diritto all'acqua.

Il Diritto all’acqua come diritto umano

La concretizzazione del diritto all’acqua sta assumendo una rilevanza mondiale, in funzione sia della crescente rarefazione della risorsa, accentuata dagli effetti del cambiamento climatico e dalle situazioni di disuguaglianza nell’accesso tra singoli o gruppi sociali e tra  parti del mondo sia, soprattutto, alla luce del riconoscimento, da parte della Assemblea delle Nazioni Unite, dell’acqua come un diritto umano, universale al pari degli altri diritti fondamentali.

Dopo una lunga fase di contrasti, a livello teorico e dogmatico rispetto  al diritto all’acqua – diritto umano, diritto sociale, diritto soggettivo o collettivo - un nuovo scenario si è aperto sulla sua natura alla luce della risoluzione approvata dall’Assemblea delle Nazioni Unite, che apre nuovi spazi  sui percorsi normativi  dei singoli Paesi per raggiungere l’obiettivo di rendere concreto e garantito a tutti gli esseri umani l’accesso a questo bene essenziale.

Le due Risoluzioni approvate rispettivamente  dall’Assemblea delle Nazioni Unite Risoluzione ONU assemblea generale AG, A/RES/64/292 del 28/07/2010. e dal Consiglio dei Diritti umaniRisoluzione del Consiglio dei diritti umani e sociali A/HRC/RES/15/9 del 30/09/2010.rappresentano un passo importante verso la “positivizzazione del diritto umano all’acqua”, in quanto si pongono quali strumenti interpretativi di norme già esistenti nel diritto internazionale. Il Consiglio Diritti Umani ha infatti già affermato il diritto all'acqua come componente del diritto ad un livello di vita adeguato, riconosciuto dall'articolo 11 del Patto sui diritti economici, sociali e culturali (1966) e da altri strumenti internazionali ed entrambe le risoluzioni adottate nel 2010 rafforzano questo principio con la classificazione  dell’acqua come diritto umano.

Sebbene le risoluzioni dell'Assemblea Generale non siano di per sé giuridicamente vincolanti, esse  costituiscono una  presa di posizione dell’organo che le ha adottate anche se non è possibile per i singoli Stati ratificarle secondo le procedure interne. Queste due risoluzioni costituiscono  quindi un importante scenario di riferimento per l’attivazione nei singoli Paesi  di processi di adeguamento e di concretizzazione dei principi.

Mentre la risoluzione dell’Assemblea Generale riconosce il diritto all’acqua come “diritto umano a sé stante”, indipendente da altri diritti già riconosciuti (stand-alone right), la Risoluzione del Consiglio Diritti Umani lo riconosce quale componente del diritto ad un livello di vita adeguato.

La Risoluzione del Consiglio Diritti Umani,  oltre a riaffermare il principio che “l’accesso all’acqua e ai servizi sanitari è un diritto umano fondamentale”, ne  sancisce di fatto la base giuridica spiegando che tale diritto è derivato dal diritto ad un livello di vita adeguato e di conseguenza è implicitamente contenuto in strumenti internazionali sui diritti umani già esistenti e legalmente vincolanti per gli Stati che fanno parte dell’ONU.

Il diritto all’acqua, nella sua configurazione attuale - “diritto umano, universale” -, è diventato di fatto  un “nuovo diritto” affermatosi a livello del diritto internazionale con la risoluzione delle Nazioni Unite ed è frutto di un lungo percorso di rivendicazione e di mobilitazione promosso dai comitati e movimenti  impegnati a sollecitare questo riconoscimento da parte della Comunità internazionale  avviato nell’ambito delle conferenze ONU fino a quella di Johannesburg (2002) e poi attraverso i Forum Alternativi Mondiali dell’acqua Nel 1966, a Helsinki, la International Law Association afferma, tra gli altri, il principio dell’uso “equo e ragionevole” dell’acqua e il divieto di tenere comportamenti che comportino danno al flusso delle acque; nel 1977, a Mar de la Plata, la Conferenza ONU dichiara il diritto universale di accedere all’acqua potabile “in quantità e qualità corrispondenti ai propri bisogni fondamentali”; nel 1984, l’Organizzazione Mondiale della Sanità (OMS) propone l’obiettivo di assicurare a tutte le popolazioni, entro l’anno 2000, “un approvvigionamento soddisfacente di acqua potabile”; nel 1992, a Dublino, la Conferenza internazionale dell’ ONU su Acqua e Ambiente propone, tra gli altri, l’obiettivo di assicurare un prezzo sostenibile per l’acqua (il tema è presente anche nella Conferenza ONU su Ambiente e Sviluppo, che tiene, nello stesso anno, a Rio de Janeiro); nel 1998, il Gruppo di Lisbona e la Fondazione Mario Soares affermano, con il Manifesto dell’Acqua, i principî del diritto universale all’acqua, garantito anche con l’assunzione dei costi a carico delle collettività, e del controllo di queste sulla gestione del servizio di distribuzione e sul consumo; nel 2000, all’Aja, il Forum Mondiale sull’Acqua afferma la necessità che, nel fissare le tariffe dei servizi idrici in modo corrispondente al costo di fornitura, si operi secondo equità e tenendo conto dei bisogni primari dei poveri e dei deboli; dello stesso anno è la Dichiarazione del Millennio dell’ONU, che propone di dimezzare entro il 2015 il numero delle persone private dell’accesso all’acqua potabile (ma, già nel 2001, la Conferenza sull’acqua dolce, tenuta a Bonn, riconosce l’assoluta insufficienza dei fondi destinati a questo obiettivo); e, nel 2009, a Istanbul, il Forum Mondiale dell’Acqua non riesce a trovare un accordo per sancire il “diritto fondamentale all’acqua”: il documento finale ripiega sulla più generica qualificazione di “bisogno fondamentale umano”. Vanno, poi, segnalate le diverse edizioni di “Forum Alternativo” – a Porto Alegre, nel 2002; a Ginevra, nel 2005; a Caracas, nel 2006; a Città del Messico, nello stesso anno; a Istanbul, nel 2009 – nel corso delle quali viene contrastato l’orientamento, maturato in alcune delle sedi sopra richiamate e nelle conferenze “ufficiali”, oltre che nelle politiche della Banca Mondiale, a favorire il modello della concessione a privati, anche mediante contratti a lungo termine, del servizio di distribuzione dell’acqua..

La concretizzazione del “diritto all’acqua”, come impegno della comunità internazionale e dei singoli Stati, costituisce la nuova sfida da affrontare in questo XXI secolo, cioè nell’attuale fase storica definita come  “terza globalizzazione”, che ha visto affermarsi a livello internazionale e poi di molti  Stati processi di mercificazione e privatizzazione della gestione dell’acqua, associati a processi internazionali di patrimonializzazione e finanziarizzazione della risorse idriche. In parallelo si assiste ad un accentuarsi del rapporto conflittuale fra l’umanità e la natura sul fronte dello sfruttamento e distruzione delle risorse  che,  associato ai cambiamenti climatici, determina scenari sempre più drammatici e conflittuali  rispetto al diritto di accesso alle risorse idriche.

Il presente contributo, elaborato dal Comitato italiano del Contratto Mondiale dell’acqua, si propone di ricostruire lo status del riconoscimento del diritto all’acqua nel contesto  legislativo italiano, l’evoluzione dell’accesso all’acqua ed ai servizi igienico sanitari e le  iniziative di mobilitazione messe in atto dai cittadini -  legge di iniziativa popolare, campagna referendaria -  per contrastare i processi di privatizzazione ed ottenere un quadro legislativo che sancisca il riconoscimento del diritto all’acqua.

Esso è struturato in tre parti  :

  • il quadro normativo nazionale definito dal legislatore attraverso la Costituzione e l’evoluzione  della legislazione di settore e delle politiche messe in atto  dalle istituzioni (nazionali e territoriali) per garantire l’accesso all’acqua.
  • l’identificazione delle modalità e degli strumenti messi in atto dal legislatore e garantiti dagli organi giudiziari (Corte dei conti, Corte Costituzionale, Magistratura, etc.) a tutela dell’accesso all’acqua
  • le proposte dei cittadini sul governo e la gestione dell’acqua in Italia .      

L’accesso all’acqua nel quadro normativo italiano: l’evoluzione della legislazione di settore e delle politiche  messe in atto dal legislatore e dalle istituzioni (nazionali e territoriali)

Il diritto all’acqua rispetto ai soggetti istituzionali 

La Costituzione italiana, come la maggior parte delle Costituzioni dei Paesi europei, non contiene alcun riferimento diretto  al diritto all’acqua  o indiretto attraverso un suo richiamo  tra i diritti sociali.

Il diritto all’acqua non compare fra i diritti inviolabili sanciti e riconosciuti dall’art. 2 e dall’art. 3 della Costituzione né fra quelli espressamente richiamati nei successivi articoli: diritto al lavoro (art.4) ; diritto alla salute (art. 32), etc.

Ora, la non esplicitazione  a livello costituzionale del diritto all’acqua consentirebbe di sostenere la tesi che  i padri costituzionalisti  abbiano ritenuto fosse possibile desumerlo agevolmente dalla tutela del diritto alla vita, come prima e fondamentale garanzia della persona, sancito dall’art. 2 e dal diritto alla salute che è “fondamentale diritto dell’individuo e interesse della collettività” secondo l’art. 32.

La mancata inclusione dell’acqua fra i diritti umani, sociali  non è imputabile ad un difetto di percezione dei padri costituenti quanto piuttosto è da collegare, in quella fase storica, al contesto culturale internazionale prevalente nei paesi occidentali rispetto alle risorse idriche . 

Sotto il profilo della disponibilità (bilancio idrico e risorse disponibili) l’Italia apparteneva, ed appartiene ancora, al novero dei Paesi dotati di buone disponibilità di acqua anche se in  presenza di disuguaglianze croniche nell’accesso alla risorsa tra le Regioni del Nord e quelle del Sud dell’Italia, imputabili in prevalenza all’assenza di opere infrastrutturali.

Preso atto che  nella Costituzione Italiana non vi è un esplicito riconoscimento del diritto all’acqua,  ricostruire l’evoluzione dell’atteggiamento da parte dello Stato e del legislatore su come è stato garantito l’accesso all’acqua agli italiani costituisce il solo parametro di osservazione attraverso cui è possibile analizzare  il comportamento del legislatore sia a livello nazionale che a livello territoriale da parte delle Regioni.

La Costituzione italiana sancisce con l’art. 2  la competenza dello Stato che  riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell'uomo, sia come singolo sia nelle formazioni sociali ove si svolge la sua personalità, e richiede l'adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà politica, economica e sociale.

Questa affermazione sul piano della competenza sancita dalla nostra Costituzione assume rilevanza rispetto  alla risoluzione ONU del 2010 sul diritto all’acqua ed ai sevizi sanitari sulla base di due considerazioni.

In primis avendo in sede di votazione l’Italia espresso posizione  a sostegno di questa risoluzione ne deriverebbe un implicito obbligo morale a  garantire il diritto all’acqua con modalità analoghe a quelle adottate per  garantire gli altri diritti già esplicitati nel testo della Carta (il diritto alla salute, al lavoro), sanciti dal’art. 2.

La seconda è a livello di prassi e trova la sua legittimità nell’art. 10 della Costituzione per cui “l’ordinamento giuridico italiano si conforma alle norme del diritto internazionale generalmente riconosciute”, da cui l’obbligo di adeguarsi alla risoluzione ONU del 2010.

Ai sensi della Costituzione, garantire il diritto all’acqua è competenza legislativa esclusiva dello Stato  in materia di  determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale”( comma  m) art. 117).

Le competenze riconosciute dalla Costituzione agli Enti locali (art. 118) sono di tipo complementare  in quanto delegate solo a livello di organizzazione gestionali :“ Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni favoriscono l'autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà.

La dimensione e gli spazi di titolarità e competenze fra Stato ed Enti locali  merita di essere ripresa ed approfondita alla  luce dell'istituzione delle Regioni, avvenuta negli anni ’70, a cui sono state trasferite alcune delle  competenze sulle infrastrutture idriche dallo Stato,  del processo di decentramento e federalismo introdotto negli anni  80 e 90 dalla “Bassanini”, dalla riforma del titolo V della Costituzione  nonché dai  provvedimenti di riduzione della spesa pubblica adottati dai Governo Berlusconi e Monti.

Rispetto ai confini tra competenze dello Stato e delle Regioni sull’autonomia gestionale dei servizi pubblici locali ed in particolare del servizio idrico, è opportuno ricordare che il quadro legislativo è stato piuttosto confuso ed ha determinato la nascita di molteplici conflitti  sui quali, più volte, è intervenuta la Corte Costituzionale,  che ha rigettato i ricorsi presentati da alcune Regioni in tema  di autonomia residuale sulla classificazione e l’autonomia di gestione dei servizi pubblici locali (acqua, rifiuti, trasporti) e sulla determinazione delle tariffe.

A conclusione di questa ricostruzione  si può tracciare il seguente bilancio:

  • Lo Stato, cioè il Governo, ha finora rivendicato, in base alla Costituzione,  la propria  competenza in tema di tutela e garanzia dei diritti umani e quindi di “ legislazione esclusiva” in materia di  determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale  (comma m) art. 117 Costituzione-.
  • Il riconoscimento e la concretizzazione del diritto all’acqua e la relativa copertura dei costi per garantire la tutela di questo diritto sono legati all’approvazione di una specifica legislazione di settore che, recependo la risoluzione della Assemblea dell’ONU, espliciti il riconoscimento  del diritto all’acqua tra i diritti sociali ed  umani garantiti dalla nostra costituzione (art. 2)  in funzione anche della natura pubblica, demaniale, delle risorse idriche riconosciute come tali a livello di convenzione internazionale.

Dopo una fase post-costituente che ha caratterizzato i Governi nazionali per le politiche di nazionalizzazione dei servizi pubblici di base, l’orientamento dei successivi Governi si è indirizzato, pur nella autonomia concessa dalla stessa Unione Europea ai paesi membri, verso una classificazione sul piano legislativo del servizio idrico come un servizio di interesse generale a rilevanza economica.

E’ opportuno ricordare che anche i tutti i Trattati Europei riconoscono la sovranità degli Stati sull’acqua in quanto “bene demaniale” ed è quindi esclusa l’obbligatorietà di inclusione dell’acqua fra i servizi di interesse economico generale.  La natura  e le modalità di gestione del servizio idrico restano competenze nazionali, riconosciute anche dalla Unione Europea, e gli Stati possono decidere di affidarle al mercato o  gestirle direttamente.

L’opzione scelta  del  legislatore italiano è stata quella di  intervenire sulla natura dei soggetti titolari della gestione del servizio idrico determinando la classificazione dell’acqua come un servizio di rilevanza economica.

La dimensione gestionale è prevalsa sulla natura del servizio e delle caratteristiche del bene portando il legislatore ad associare sul piano normativo il servizio idrico agli altri servizi pubblici locali, come i rifiuti o i trasporti. La dimensione gestionale ha condizionato quella dell’opzione politica  che inizialmente aveva portato il legislatore a considerare  l’accesso all’acqua nella sfera dei “diritti sociali” da  tutelare e garantire, al pari della salute,  attraverso politiche nazionali di investimento o di tariffa controllata che per diversi anni, a partire dal dopoguerra,  hanno consentito l’accesso all’acqua ed ai servizi igienico sanitari a tutti i cittadini italiani.

L’orientamento a classificare il servizio idrico come servizio di rilevanza economica si è consolidato anche durante il processo di decentramento amministrativo.

Le sole modalità di tutela  dell’accesso all’acqua potabile sono riscontrabile a livello di strumenti introdotti dagli Autorità di ambito (AATO) a livello territoriale e sono finalizzate alle utenze deboli attraverso “agevolazioni tariffaria” L’agevolazione si esplicita con modalità differenziate : ad esempio in Puglia con l’erogazione di un rimborso annuale pari all’importo per ciascun componente del nucleo familiare. per la fornitura di acqua potabile ai “soggetti/utenti che hanno difficoltà economiche“La situazione di disagio economico è valutata a livello familiare attraverso l’ISEE, Indicatore della Situazione Economica Equivalente, ai sensi del D.Lgs. 109/98 così come modificato dal D. Lgs. 130/ 2000” (AATO, 2011, art. 1). a sostenere il costo della fornitura idrica, o a soggetti che, sulla base di una condizione effettiva di impedimento fisico correlata ad una bassa condizione economica, sono meritevoli di una particolare tutela (disabili, malati cronici, malati con particolari esigenze di consumo idrico)”.

Quasi tutte le Regioni italiane, nell’ambito delle competenze legislative di regolamentazione dei servizi pubblici locali, prendendo spunto dalla legge Galli che costituiva la legge quadro di riferimento nazionale, hanno classificato il servizio idrico tra i servizi di rilevanza economica.

E’ opportuno segnalare che sotto la pressione del Contratto Mondiale sull’acqua e di comitati di cittadini, alcune Regioni, nell’ambito dei percorsi legislativi di aggiornamento degli Statuti Regionali  o di modifica delle legislazioni di settore, hanno accolto la richiesta  di inserire il “diritto all’acqua” fra quelli garantiti dallo statuto regionaleRegioni che hanno incluso diritto all’acqua : Lombardia, Veneto;in Puglia Puglia in Puglia il diritto all'acqua non è stato inserito nello statuto ma enunciato in alcune delibere ( del 20/10/2010 e nella legge del 14/06/2011)..

II quadro delle legislazioni di secondo livello adottate dalle Regioni nel corso degli ultimi decenni  merita  un approfondimento  sia rispetto alla coerenza dei provvedimenti adottati sia rispetto alle rivendicazioni nei conflitti di competenza attivati ed ai tentativi di introdurre, accanto ai processi di privatizzazione, modelli di patrimonializzazione delle risorse idriche disponibili e di concessione a strutture private e banche la riscossione della bollette dell’acqua.

La Lombardia, ad esempio, è stata fra le prime a classificare il servizio idrico come servizio di rilevanza economica imponendo agli Enti locali la gestione tramite il mercato con obbligo di messa a gara dei servizi gestiti direttamente, ad introdurre la costituzione di società patrimoniali di rete  e la  separazione fra proprietà ed erogazione con proposta di cessione alle banche dell’incasso delle bollette in cambio di prestiti. Contro questa scelta in Lombardia si sono mobilitati  il Contratto Mondiale e diversi enti locali.  E’ stato promosso un referendum regionale abrogativo sostenuto da 150 sindaci,  che ha portato alla eliminazione dalla legge regionale l’obbligo di gara, mentre un successivo ricorso di costituzionalità da parte del Governo ha portato alla abrogazione della separazione fra gestione ed erogazione e dell’istituto delle società patrimoniali.

In parallelo, per citare un altro caso, il Presidente della Regione Puglia ha promosso un tentativo politico di ripublicizzazione con la nomina di Riccardo Petrella a Presidente dell’Acquedotto pugliese (AQP), da trasformare in un ente di diritto pubblico, tentativo abortito nel giro di un anno.  Successivamente il Governo regionale ha risposto alla richiesta di confronto e partecipazione avanzata dal Movimento pugliese dell’acqua con l’apertura di un’interlocuzione che ha portato alla istituzione di un tavolo tecnico per la predisposizione di testo di legge regionale volta a ripubblicizzare la gestione del servizio idrico attraverso la trasformazione della società di gestione (Acquedotto pugliese)  in un Ente di diritto pubblico e a riconoscere e garantire l’accesso all’acqua come un diritto. Purtroppo, su ricorso del Governo Berlusconi, alcuni articoli di questa legge sono  stati dichiarata non conforme ai principi costituzionali proprio rispetto alla competenza della regione a legiferare  sulla natura del servizio idrico e alla titolarità della Regione a trasformare l’Ente gestoreLegge regionale Puglia..

A conclusione di questa ricostruzione sugli atteggiamenti da parte dell’assetto istituzionale e legislativo si deve purtroppo rilevare che  il  diritto all'acqua potabile e sicura e ai servizi igienici” in quanto “diritto umano essenziale al pieno godimento della vita e di tutti i diritti umani”, sancito dalla Risoluzione dell’Assemblea dell’ONU, del 28/07/2010, in Italia – e nonostante l’esito referendario del giugno 2011 con il quale è stata respinta l’idea di acqua come merce e l’obbligo di gestione della stessa con forme di diritto privato - non ha trovato nessuna esplicitazione o concretizzazione per assenza di una volontà politica e parlamentareLa sola modalità di accedere gratuitamente alla risorsa sono in diverse città italiane , soprattutto del Nord Italia. è tramite le Case dell’acqua che consentono, sulla base di regolamenti Comunali, di prelevare per ogni famiglia, un tot di litri di acqua liscia o gassata. I costi della gestione sono posti a carico del Comune mentre il finanziamento delle Case è generalmente preso in carico dalla società di gestione. Questa iniziativa ha contribuito a promuovere l’uso dell’acqua di rete/rubinetto e di ridurre i volumi di plastica..

E’ opportuno rilevare che  per iniziative della società civile sono da tempo giacenti  presso il Parlamento due proposte di legge che se fossero state prese in esame avrebbero consentito di fare dei passi in avanti a difesa del diritto all’acqua ed alla sua salvaguardia dai processi di privatizzazione.

 La prima è una proposta di legge di iniziativa popolare promossa dal Forum dei Movimenti dell’acqua che, avvalendosi di uno degli strumenti di democrazia partecipativa previsto dalla Costituzione, ha depositato un testo che al primo articolo sancisce il diritto all’acqua e introduce modalità di ripubblicizzazione del servizio idrico.  Questa proposta giace bloccata in Parlamento dal luglio del 2007.

La seconda iniziativa è quella che ha visto in Italia alcuni docenti e giuristi sviluppare una teoria dei "beni comuni “, come “beni extra mercato", sostenendo sul piano normativo che  l'acqua, l'energia elettrica e il gas, pur essendo beni commerciali, disattendono le regole del mercato in quanto beni “essenziali” per i bisogni della persona umana e pertanto è necessario adeguare la Carta Costituzionale e la legislazione nazionale ( Capo II del Titolo I del Libro III del Codice Civile) rispetto a questa nuova titolarità di diritti e  tutela di beniProposta Commissione Rodotà - per la modifica delle norme del codice civile in materia di beni pubblici (14 giugno 2007) - Proposta di articolato..            



L’accesso all’acqua attraverso l’evoluzione del contesto legislativo

Il quadro normativo nazionale e le politiche messe in atto in Italia della Costituzione  ai nostri giorni sono riconducibili a quattro fasi storiche che riteniamo possa essere cosi sintetizzate:

  • l’accesso all’acqua come diritto sociale
  • l’accesso all’acqua come servizio pubblico
  • l’accesso all’acqua come servizio industriale attraverso il   mercato
  • l’accesso al servizi idrico e della risorsa acqua attraverso la finanziarizzazione
L’accesso all’acqua come diritto sociale

La prima fase è quella che vede lo Stato italiano rivendicare la natura pubblica delle risorse idriche e farsi carico della missione di garantire l’accesso all’acqua potabile ed ai servizi igienico sanitari come un impegno pubblico, equiparando di fatto l’accesso all’acqua per tutti come un diritto sociale al pari di quello alla salute.

Questa scelta politica, che caratterizza la seconda metà del secolo XIX, è dettata dalla necessità di  contrastare  la tendenza dei privati, in particolare di società controllate da capitali stranieri, ad acquisire in un regime di quasi monopolio la gestione  di importanti servizi idrici ed energetici italiani  e, nel contempo, di garantire a tutti cittadini l’accesso ad un bene e ad un servizio indispensabile per la qualità della vita nelle città come nei contesti rurali.

La politica di privatizzazione dei servizi pubblici locali, frutto della necessità di richiamare capitali stranieri nell’Italia del post-dopo guerra, si dimostra infatti essere un freno  per l’accesso all’acqua ma soprattutto  per lo sviluppo industriale di alcune aziende manifatturiere che si istallano in prossimità di alcune importanti  città del Nord.

La Fiat della Famiglia Agnelli a Torino e le industrie metallurgiche intorno a Milano denunciano  alle amministrazioni locali ed al Governo nazionale i costi eccessivi per l’accesso all’acqua ed alla energia elettrica. Per frenare questa colonizzazione strisciante delle risorse idriche ed energetiche, da parte dei capitali stranieri, il Governo di Giovanni Giolitti procede quindi alla nazionalizzazione dei servizi idrici e dell’energia.

Nasce così agli albori del XX secolo, la fase della “municipalizzazione dei servizi pubblici locali”, cioè la rivendicazione della natura pubblica, come beni demaniali, dell’acqua e delle risorse idriche, già contenuta nel Regio Decreto 2664 del 10 agosto 1884 che sanciva il principio della “natura pubblica” ed individuava i criteri in base ai quali una risorsa dovesse essere considerata pubblica[*).

Accanto alla rivendicazione della natura pubblica dell’acqua, il provvedimento del Governo Giolitti introduce il principio previsto dalla stessa Carta Costituzionale di coinvolgimento degli Enti locali, conferendo ai Comuni la gestione diretta di servizi pubblici  tramite la costituzione di Aziende speciali, cioè Aziende  municipalizzate controllate direttamente dai Comuni ma prive di personalità giuridicaLa natura delle Aziende speciali è stata modificata dalla 142/1990. Prima della entrata in vigore di questo aggiornamento le Aziende speciali - correntemente denominate aziende municipali/provinciali (o municipalizzate provincializzate) - erano considerate "un'organizzazione strumentale per lo svolgimento dei compiti e l'espletamento dei servizi dei Comuni" e non erano cioè dotate di personalità giuridica autonoma. Si configuravano pertanto come aziende autonome nell'ambito dell'ente locale di riferimento (comune o provincia)..

Nasce cosi in Italia, negli anni ’90, l’istituto della "impresa pubblica locale", che viene via via regolamentato, ampliato, reso più autonomo con alcuni significativi interventi normativi approvati dal Palamento italiano –(dal  1903 al 1992). Questa tendenza subisce una inversione di tendenza all'inizio del XXI secolo quando in Italia la classe politica introduce orientamenti gestionali dei servizi pubblici locali più rivolti al coinvolgimento dei privati e del libero mercato con la trasformazione della natura degli enti gestori da enti di diritto pubblico in enti privati  (società per azioni di capitale soggetti al diritto privato).

La natura pubblica dell’acqua come bene demaniale rivendicata dallo Stato, associata alla autonomia gestionale conferita ai Comuni, consentono la costituzione di consorzi e forme associative che permettono la gestione diretta di tutto il ciclo idrico, dal servizio di acquedotto a quello della fognatura, ma soprattutto di  praticare delle tariffe sociali che garantiscono l’accesso all’acqua ed ai servizi igienico sanitari come un diritto sociale collettivo nell’intero territorio nazionale.

La messa in atto, nel corso del 1900, di una politica nazionale di governo tramite investimenti a carico finanza pubblica associati ad una tariffa controllata dallo Stato che copre solo  i costi di allacciamento e spesso non garantisce al gestore la possibilità di recupero  dell'inflazione, hanno consentito di garantire ai cittadini italiani l’accesso all’acqua come se fosse un diritto sociale anche se non riconosciuto dalla costituzione.

I principali provvedimenti che hanno concretizzato questa scelta politica sono stati i seguenti:

  • La legge n.103 del 29 marzo 1903 sulla “municipalizzazione dei servizi pubblici”, presentata dal ministro dell'Interno Giovanni Giolitti nasce dall’esigenza di regolamentare il mercato privato dei servizi pubblici locali  in una fase storica che punta allo sviluppo industriale ed alla crescita dei processi di urbanizzazione. L’obiettivo è quello di trasferire l’ingente utile generato dalla gestione monopolistica dei servizi nelle casse comunali, regolamentando nel contempo le  spontanee iniziative comunali di municipalizzazione e di riscatto delle concessioni.
E’ significativo rilevare  che l'art. 13 riconosce il diritto alla partecipazione dei cittadini attraverso l’istituto del referendum come strumento per acquisire il parere degli elettori del Comune, convocati con affissione pubblica, sulla proposta di assunzione diretta del servizio.
  •  Il R.D. 27 luglio 1934, n. 1265 (cd. Testo Unico sulle leggi sanitarie) costituisce  il secondo  importante provvedimento legislativo sull’accesso all’acqua come servizio pubblico da garantire a tutti.  Questa legge introduce l'obbligo per i Comuni, singolarmente o organizzati in consorzi, di essere fornitori di acqua potabile di buona qualità, rendendo l’approvvigionamento idrico un servizio universale a favore cioè di tutti i cittadini. I Comuni possono,  qualora non dispongano di adeguata risorsa idrica nel proprio territorio,  presentare allo Stato progetti per la realizzazione di infrastrutture per l'approvvigionamento idrico. Gli investimenti infrastrutturali sono garantiti attraverso l’accesso da parte dei Comuni ai finanziamenti della Cassa Depositi e Prestiti o della Cassa del Mezzogiorno. Gli investimenti sono quindi a carico dello Stato che resta il proprietario dell'infrastruttura mentre il Comune si occupa della gestione operativa, direttamente (cioè in economia) o attraverso società municipali ad hoc, oppure anche mediante consorzi di Comuni. Tale sistema (spesa per investimenti statale, gestione operativa comunale) risponde a quanto normato in generale dall'art. 822 del Codice Civile, che attribuisce al demanio dello Stato non soltanto le acque pubbliche, ma anche le infrastrutture realizzate mediante finanziamenti stataliLe risorse idriche, quelle di superficie e del sottosuolo, in Italia sono un “bene demaniale” e come tale costituiscono un patrimonio nazionale. La Costituzione considera l’acqua un bene demaniale (Codice Civile artt. 822-823), cioè una “res communis omnium”; http://www.codice-civile.com/libro-terzo-della-proprieta.htm..
  • La legge n. 129 del 1963 , costituisce il terzo provvedimento legislativo che sancisce le modalità con cui lo Stato si fa carico di garantire per tutti i cittadini l’accesso all’acqua come servizio pubblico di cittadinanza. La finalità della legge è quella di regolamentare  le priorità di investimento e  garantire a ciascun Comune d'Italia le risorse necessarie per la realizzazione delle opere  infrastrutturali. Grazie a questa legge,  prende corpo un vero e proprio Piano Regolatore Generale degli Acquedotti (Prga) approvato il 16 marzo 1967 che, sulla base della valutazione del fabbisogno idrico, propone a livello comunale opere che tengano conto dello sviluppo demografico, con proiezione a 50 anni (2015).
L’accesso all’acqua come servizio pubblico integrato

La seconda fase dell’evoluzione della politica dell’accesso all’acqua in Italia si attua negli anni 80 e  si sviluppa all’insegna di tre presupposti: riorganizzazione delle competenze della struttura organizzativa dello Stato, introduzione di politiche ambientali a salvaguardia della risorsa in funzione di una domanda crescente, reperimento di nuove risorse finanziarie da destinare per gli investimenti.

Si configura così la necessità di progettare e mettere in atto, in tema di impiego ed utilizzo delle risorse idriche, una politica di “servizio pubblico integrato” che ponga fine alla frammentazione delle  varie fasi del servizio idrico -“captazione, adduzione e distribuzione di acqua ad usi civili”, “fognatura e depurazione delle acque reflue” nell’ambito di molti Comuni e sia in grado nel contempo  di promuovere e salvaguardare  le autonomie locali, principio sancito dalla Costituzione italiana.

Anche rispetto a questa fase riteniamo opportuno  ricostruire  i contesti legislativi che, a partire dagli anni ’70, hanno caratterizzato la gestione del servizio attraverso la  riorganizzazione delle competenze amministrative e la nuova dimensione  gestionale ed ambientale.

L'istituzione delle Regioni, introdotte in Italia negli anni ’70, comporta una riorganizzazione delle competenze fra Stato ed Enti locali e quindi anche delle modalità di organizzazione dei servizi pubblici locali che, per anni, sono state conferite in gestione ai Comuni. Le competenze sulle infrastrutture idriche e sulla organizzazione dei servizi pubblici locali vengono trasferite  alle  Regioni  e si avvia quindi un processo di decentramento e riorganizzazione che  sarà  completato nel corso dei successivi decenni con la legge Bassanini e  con quella sulla riforma del titolo V della Costituzione.

Negli anni 80 la  fase di sviluppo industriale, che caratterizza l’Italia e la maggioranza dei Paesi europei, determina, in particolare nel nostro Paese, due fenomeni che assumono particolare rilevanza: un trend  crescente dei consumi idrici sia domestici che per usi produttivi, un aumento degli scarichi e quindi la dispersione in ambiente di sempre maggiori quantità di acque-reflue con il peggioramento delle risorse idriche e della qualità delle acque di falda.  Per far fronte a queste sfide ma anche per adeguarsi a direttive introdotte dalla Commissione europea a tutela dell’acqua, il legislatore italiano deve adottare alcuni importanti provvedimenti legislativi  a tutela della risorsa ed al miglioramento della qualità delle acque.

  • La legge n. 319 del 1976 (legge Merli)  introduce regole per  salvaguardare la risorsa idrica,  migliorare la copertura del territorio dei  servizi di raccolta e di depurazione delle acque reflue ripartendo le competenze tra Stato, Regioni ed Enti locali e disponendo una ricognizione generale dello stato di fatto. E’ opportuno ricordare che a tutt’oggi, nel 2012, l’Italia non ha ancora rispettato i vincoli introdotti da questa legge e  dalle successive e sono diverse le città italiane che non sono dotate di depurazioni funzionanti nel rispetto della gestione delle direttive previste dalle normative europee.
  • La legge n. 183/1989  si propone invece un riassetto organizzativo della gestione del servizio idrico e di rafforzamento della difesa del suolo. Per raggiungere questi obiettivi  vengono individuati ed introdotti  bacini idrografici dei principali corpi idrici ricettori, di interesse nazionale, regionale ed interregionale e sono istituite le Autorità di Bacino come organi di governo e di monitoraggio dello stato qualitativo dei corpi idrici e di tutela e salvaguardia della risorsa.
  • La legge 142/1990  interviene sull’ordinamento delle autonomie locali introducendo modalità di gestione differenziate per i servizi pubblici locali fra quelli che hanno fini sociali e quelli di rilevanza economica.  Ferma restando la modalità di gestione in economia per i servizi di entità modesta, per i servizi su scala urbana al fine della tutela dell’interesse generale, il legislatore  introduce il principio della separazione fra la funzione di indirizzo e controllo dei servizi pubblici locali esercitata dall’Ente locale e quella gestionale attribuita all’ente strumentale che nella gestione  del servizio pubblico locale è obbligata all’obiettivo del pareggio di bilancio sotto i vincoli imposti dall’ente locale. Con questa legge si introduce anche la possibilità per gli Enti locali di trasformare  l’azienda speciale in un’azienda a capitale misto pubblico-privato, purché comunque la maggioranza sia dell’ente locale. Di fatto allo strumento della gestione diretta viene associata  la possibilità, per gli Enti locali, di affidare in concessione a terzi la gestione, ove ciò risultasse conveniente da un punto di vista economico-gestionale e sociale.

Con l’entrata in vigore di queste leggi la gestione integrata del servizio idrico viene  allargata oltre i confini del Comune  e trasferita a livello dei “Bacini”. Accanto alla dimensione ambientale, a tutela della risorsa, si introducono  criteri economici ed aziendali che  radicalizzano  l’orientamento  politico verso una gestione del servizio idrico secondo  parametri economici e di efficienza  aziendale.

Questo passaggio culturale viene confermato dalla legge Galli (n.36/1994), che sancisce la trasformazione del servizio idrico da un servizio pubblico a “valenza sociale” in un “servizio industriale” da gestire in funzione di criteri di efficienza, economicità, efficacia e razionalità. L’obiettivo è quello di promuovere in Italia una politica nazionale di governo e gestione  “industriale” delle risorse idriche – non solo dell’acqua potabile – con un rilancio degli investimenti e la riorganizzazione delle competenze alla luce delle competenze delegate alle Regioni.

Queste in sintesi le principali innovazioni introdotte dalla Legge Galli :

  • delega alle Regioni in tema di definizione degli Ambiti Territoriali Ottimali (ATO), per ciascuno dei quali si sarebbe dovuta istituire l’Autorità di Ambito Territoriale Ottimale (AATO), mediante consorziamento obbligatorio dei Comuni ricadenti nell'ATO;
  • conferma della distinzione tra proprietà reti  (enti locali)  e  gestione ((società per azioni a capitale privato, misto o pubblico,  a totale capitale pubblico);
  • introduzione di criteri di  efficienza delle società di gestione con obbligo da parte degli enti locali di piani di investimenti per ridurre le perdite in rete;
  • installazione di contatori nelle singole unità abitative, al fine di responsabilizzare gli utenti al consumo e attribuire tariffe eque in base ai mc consumati; (D.P.C.M. del 4 marzo 1996);
  • individuazione di Ambiti Territoriali Ottimali (ATO) di gestione, sovra comunali, secondo criteri di continuità con i limiti amministrativi e del bacino idrografico, per consentire  il  superamento della frammentarietà delle gestioni e dimensioni gestionali che consentano economie di scalaPer l'individuazione degli ATO sarebbero dovuti essere superati i criteri amministrativi, prendendo solo a riferimento quelli del bacino idrografico, motivo per cui gli ATO sarebbero potuti essere infra o intercomunali, infra o interegionali, ecc. in realtà in Italia il criterio è stato assolutamente disatteso motivo per cui ci troviamo, in genere, ato che ricalcano precisamente i confini amministrativi (per esempio, provinciali, come nel caso siciliano, o regionale come nel caso pugliese, ecc.)...;
  • copertura, mediante la tariffa, dei costi di gestione del servizio idrico integrato, compresa la remunerazione del capitale investito, al fine di responsabilizzare il gestore anche sull'efficacia e la conservazione nel tempo delle infrastrutture;
  • conferimento all’Autorità d'Ambito della funzione di “gestore amministrativo dell’ATO”, con  il compito di individuare gli interventi da effettuare, stabilire un piano finanziario degli investimenti e determinare la tariffa unica in base all'equilibrio con i costi di gestione e di investimento.             

Sul piano  istituzionale, la legge n. 36/94 ridefinisce i soggetti coinvolti, rafforza la separazione traattività di indirizzo e controllo” da un lato e di “gestionedall’altro e definisce il ruolo dei vari attori: Stato centrale, Regioni, Enti Locali, gestori.

Allo Stato sono affidate le funzioni di tutela del settore, per le tematiche afferenti all’utilizzo della risorsa idrica, alla prevenzione dell’inquinamento e alla tutela degli utenti, in termini di programmazione razionale degli usi e dei livelli minimi da garantire.

In seno al Ministero dell’Ambiente viene istituito il Comitato per la vigilanza sull’uso delle risorse idriche (CoViRI), successivamente trasformato in Commissione nazionale di vigilanza sulle risorse idriche (CoNViRI), con competenze sul monitoraggio della qualità dei servizi e tutela degli utenti, sulla verifica della corretta redazione dei Piani d’ambito e, in generale, con compiti di vigilanza sulla corretta applicazione della riforma. A tale organismo anche la competenza a formulare proposte al Ministro dell’Ambiente per la revisione del metodo tariffario.

Alle Regioni sono demandati, attraverso proprie leggi, i principi generali di pianificazione e coordinamento per l’organizzazione del settore e la gestione del servizio idrico.

Ai Comuni, attraverso  l’istituzione di organismi costituiti nella forma di consorzio o di convenzione tra gli enti locali (Comuni e Province che ricadono all’interno di ciascun Ambito o bacino)  denominati  Ente o Autorità di Ambito Territoriale Ottimale (AATO), sono demandate le funzioni di pianificazione strategica dei servizi idrici, di determinazione della tariffa e di vigilanza sulle prestazioni.

Al gestore, soggetto autonomo cui è affidato il servizio, sono assegnati i compiti operativi da svolgere nel rispetto di una convenzione siglata con gli enti locali, che stabilisce obblighi e diritti e definisce le modalità di erogazione del servizio.

A distanza di oltre 18 anni dall’entrata in vigore  della “legge Galli”, si deve constatare che in alcune Regioni i  principi e gli adempimenti introdotti non sono stati applicati e diversi successivi interventi del legislatore, finalizzati soprattutto ad adeguare la normativa al rispetto di nuovi parametri ambientali imposti agli Stati membri dalla Commissione Europea, in particolare della Direttiva quadro sulla qualità delle acque 2000/60/CE, hanno determinato  un quadro legislativo confuso soprattutto sul piano delle competenze e delle responsabilità a livello della governance.

Ricordiamo i principali provvedimenti legislativi :

  • Decreto Legislativo 11 maggio 1999 n°152 sulla tutela delle acque dall’inquinamento, in recepimento della Direttiva 91/271/CE;
  • Decreto Legislativo 2 febbraio 2001, sulla qualità delle acque destinate al consumo umano, in recepimento della direttiva 98/83/CE;
  • La legge 152/2006 (Testo Unico o Codice Ambientale) finalizzato al recepimento della direttiva quadro sulle acque (Wfd) 2000/60/CE, determina una revisione del quadro normativo  introdotto dalla legge Galli. Frutto di un iter avviato dal Ministro Dell’Ambiente nel 2001, la legge interviene su tutti i servizi e le attività a valenza ambientale (acqua, rifiuti, emissioni in atmosfera, VIA, …) e per quanto riguarda la gestione dei servizi idrici introduce un nuovo assetto organizzativo basato sui “bacini idrografici” e gli “ambiti territoriali”, prevede una autorità di governo gli AATO (Autorità di Ambito) dotata di personalità giuridica, inserisce  diversi vincoli gestionali sulle modalità del servizio idrico.

Anche la riforma introdotta dal Codice Ambientale  ha incontrato una forte resistenza da parte delle Regioni che in tema ambientale hanno rivendicano una loro autonomia.  Le principali critiche emerse concernono la contestazione dello spirito centralistico del provvedimento riguardo alla definizione di problematiche organizzative e territoriali, il mancato rispetto dei limiti della legge delega n. 308/2004 e la riduzione delle competenze previste dal titolo V della Costituzione. Dall’entrata in vigore del Codice Ambientale si sono infatti registrati, fra Stato Regioni, diversi livelli di contenzioso sui servizi pubblici locali, in particolare per la gestione del servizio idrico.

Tra le tematiche oggetto di conflitti di competenza si possono ricordare quelli sulla possibilità di “determinare le tariffe per fasce territoriali, per tipologia d'utenza e per fasce di consumo al fine di   salvaguardare esigenze sociali di riequilibro territoriale e per perseguire il razionale utilizzo dell'acqua”, presentata dalla Regione Emilia Romagna; quella sull’introduzione di nuovi soggetti come le società patrimoniali e di nuovi criteri di segmentazione del servizio (separazione gestione da erogazione) a cura della Regione Lombardia, fino alla rivendicazione interpretativa dell’art. 117 della Costituzione sulla possibilità di classificare il servizio idrico come servizio di interesse pubblico regionale ed affidamento a soggetto di diritto pubblico, adottato dalla Regione Puglia.

Per quanto riguarda gli adempimenti ambientali previsti dalla Direttiva quadro della Commissione sulla qualità delle acque ed i criteri ambientali introdotti dal Codice ambientale, si deve purtroppo rilevare che, a distanza di oltre 6 anni dall’entrata in vigore del provvedimento, l’Italia è lontana dai parametri comunitariLa copertura effettiva del servizio depurazione in Italia è circa del 70%, con ancora quasi 18 milioni di persone che non sono serviti da impianti; ci sono poi le problematiche dei trattamenti delle acque non adeguati alle caratteristiche dei corpi recettori. La Commissione europea ha già attivato una procedura di infrazione comunitaria n°2034/2004 inerente la mancata applicazione della direttiva 91/271/CE, riguarda agglomerati urbani con carico generato maggiore di 15.000 abitanti equivalenti (a.e) che scaricano in aree non sensibili; la conformità da raggiungere era fissata al 31/12/2000. Successivamente l’Italia è stata colpita da una seconda procedura di infrazione 2009/2034 riguardante agglomerati con carico generato maggiore di 10.000 a.e. che scaricano in aree "sensibili" ai sensi della Direttiva 91/271/CE. Gli agglomerati interessati sono 143 situati soprattutto nel Nord Italia. e la scadenza ultima fissata dall’Europa è il 2015 , data entro il quale il nostro paese se non risponda puntualmente a quanto contestato sarà soggetto a sanzioni pecuniarie. Gli investimenti per interventi infrastrutturali e per migliorare la gestione dell'intero ciclo dell'acqua sono stimati, nel Rapporto Ambiente Italia 2012, è stimato che “in poco più di 27 miliardi di euro in 10 anni”. Sarebbe quindi necessaria un'azione corale pubblico-privata (con l'apporto dei gestori del servizio idrico che dovrebbero reinvestire gli utili di bilancio considerato lo stato delle casse pubbliche), per evitare le sanzioni che lo Stato farebbe poi rivalere su Regioni, Ato, Comuni, Cittadini.e si accinge a pagare alla Commissione Europea multe che superano l’entità degli investimenti che sarebbe stato possibile, rispettando le scadenze, investire per adeguare ai parametri comunitari la gestione del ciclo idrico e delle attività a valenza ambientale.             

L’accesso all’acqua come servizio industriale attraverso il mercato

Il tema che maggiormente ha caratterizzato in Italia il dibattito politico intorno all’accesso all’acqua è quello del modello di gestione.

E’ questa dimensione sulla quale si concentra l’attenzione delle forze politiche e del legislatore che, a partire dal 2000, segna la svolta culturale e politica verso la mercificazione delle risorse idriche con l’opzione  di  introdurre  i processi di privatizzazione della gestione tramite affidamento al mercato, come soluzione per pervenire ad una gestione industriale  dei  servizi pubblici locali.

I Governi sostenuti sia da coalizioni di centrodestra sia di centrosinistra, che si sono succedute in Italia dal 2000 al 2012, con la scusa dell’adeguamento ai vincoli imposti dall’Europa, hanno introdotto provvedimenti che hanno smantellato tutta la politica di gestione sociale del servizio idrico finalizzata a garantire l’accesso all’acqua come un servizio pubblico di interesse sociale garantito dallo Stato e delle sue articolazioni territoriali.

Questo processo di trasformazione della politica dei servizi pubblici locali  è ricostruibile attraverso  tre fasi a cadenza quasi decennale.

La prima prende il via a partire dal 2000 e si caratterizza per la scelta del mercato come organo di regolamentazione dei servizi pubblici e del privato come strumento  preferenziale di una politica di gestione industriale efficiente dei servizi pubblici locali.  Questa fase si apre con l’obbligo introdotto dalla legge finanziaria del 2001 (art. 35) di affidare il trasferimento della gestione dei servizi pubblici locali a Società  di capitale aventi come scopo di fare profitto e quindi di introdurre i principi della efficienza, della competitività, della economicità.  Questa scelta fatta dal Governo D’Alema determina la fine della fase della gestione pubblica dell’acqua tramite le Aziende Municipalizzate, cioè da  parte di Aziende senza scopo di lucro controllate da articolazioni dello Stato (i Comuni) amministrati da politici designati direttamente dai cittadini, in favore del mercato.

Con la  successiva modifica del quadro legislativo degli Enti Locali (TUEL), viene ridotta l’autonomia degli Enti locali che sono trasformati da gestori diretti di servizi di cittadinanza  in “azionisti dei beni pubblici locali  e conseguentemente si  trasformano i cittadini da utenti e beneficiari di un servizio pubblico  in clienti del servizio idrico che viene erogato solo su richiesta e dietro pagamento di tutti i costi necessari per accedere al servizio oltre al pagamento del costo di utilizzo della risorsa.

E’ opportuno segnalare che questo cambiamento e ridefinizione delle politiche idriche viene messo in atto non attraverso la definizione ed approvazione da parte del Parlamento di leggi di settore,  ma attraverso specifici provvedimenti introdotti ed approvati all’interno di leggi  finanziarie, spesso facendo ricorso al voto di fiducia e quindi in assenza di dibattito e confronto fra le forze politiche.

I principali provvedimenti introdotti a livello  legislativo con particolare riferimento ai modelli gestionali, possono essere cosi riassunti :

  • La legge n. 267 del 18 agosto 2000, (“Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali”), riprendendo il principio già contenuto ed espresso nell’art. 22 della legge 142 (8 giugno 1990) sul modello di gestione dei servizi pubblici di “rilevanza economica” - tra i quali è compreso il servizio idrico-, conferma le due possibili opzioni gestionali: affidamento diretto ad azienda speciale o a società per azioni a prevalente capitale pubblico.
  • La legge n. 448 (finanziaria del 28 dicembre 2001), con le norme previste dall’art. 35, cc. 8 e 9,  annulla i principi contenuti nei Testi Unici sull’ordinamento degli enti locali, riducendo  l’autonomia discrezionale degli enti locali nella gestione diretta, introduce l’obbligo della gestione del servizi pubblici locali e quindi del servizio idrico tramite società di capitale. Il comma 35 introduce l’obbligo per gli Enti locali di trasformare, entro due anni, le Aziende speciali in società di capitale e consolida il principio, già introdotto con una modifica al TUEL (Testo unico), di  scorporare le reti e le infrastrutture dalla gestione del servizio. Con l’entrata in vigore di questo obbligo di trasformazione finisce in Italia la fase della gestione pubblica dell’acqua, tramite Aziende Municipalizzate, e quindi la concezione dell’acqua come servizio pubblico a valenza sociale di cui lo Stato e le amministrazioni territoriali si fanno carico per garantirne l’accesso a tutti.
  • La legge 326, del 24 novembre 2003,  sancisce Il nuovo assetto voluto dal Governo e  determina la soppressione della  gestione diretta da parte degli Enti locali, attraverso aziende speciali dei servizi pubblici locali. L’obbligo introdotto dall’art. 35 della finanziaria viene trasferito  nell’ art. 113 del Testo Unico consolidando di fatto solo  tre modelli di gestione dei servizi pubblici locali :
- la concessione a società di capitali scelta attraverso procedura concorsuale (lett. a);
- la società mista pubblica-privata, con scelta del socio privato attraverso gara (lett. b);
- società a totale capitale pubblico, che nella sua ragione sociale abbia lo svolgimento prevalente delle sue attività a favore degli enti pubblici soci (società in house).

La seconda fase prende via con l’entrata in vigore del Codice Ambientale che si propone di regolamentare tutti i servizi pubblici ad impatto ambientale. 

La legge n.152 del 2006 (Codice Ambientale) riafferma e rafforza la scelta della classe politica italiana (legge 326) di delegare al mercato l’accesso all’acqua e la gestione del ciclo integrale del servizio idrico. Rispetto ai modelli gestionali, il codice ambientale stabilisce una graduazione tra i modelli di gestione previsti dal vigente art. 113 del Testo Unico, affermando la preferenza per la concessione a società di capitali. Il Codice Ambientale stabilisce altresì i requisiti per l’affidamento in house del servizio idrico che costituisce la sola modalità con cui gli Enti locali possono continuare a gestire direttamente i servizi pubblici locali ed in particolare il servizio idrico.

Il decreto legislativo 16 gennaio 2008, n. 4 introduce  alcune modifiche al principio del gestore unico per Ambito ed ammette più gestori del servizio idrico nel medesimo ATO (Ambito Territoriale ottimale). Va segnalato che una buona parte dei Comuni fanno ricorso allo strumento della gestione dei servizi idrici tramite l’istituto della house-providing senza  però rispettare i requisiti obbligatori previsti dalla Commissione europea. Questo comporterà alcuni richiami nei confronti del’Italia da parte della Commissione, richiami che verranno utilizzati dai Governi e dal legislatore per accelerare alcuni processi di privatizzazione.

La terza fase evolutiva è quello piuttosto convulsa che caratterizza il triennio 2010-2012.

I provvedimenti adottati in questo periodo travolgono tutti i positivi processi messi in atto a livello organizzativo e gestionale da parte degli enti locali a partire dal 2006.

In funzione della accelerazione della crisi finanziaria, della perdita di credibilità e della necessità di adottare   provvedimenti finanziari per ridurre l’indebitamento, il Governo Berlusconi avvia un processo di accelerazione dei processi di liberalizzazione e privatizzazione dei servizi pubblici locali  a rilevanza economica, facendo ricorso a provvedimenti inseriti sempre all’interno delle leggi finanziarie.  Di fatto questi articoli determinano una riforma che privilegia  la privatizzazione dei servizi pubblici locali in quanto modificano radicalmente tre aspetti rilevanti : le modalità di gestione dei servizi  pubblici, la riforma del sistema di governo e  quello di controllo del servizio idrico.

Ricostruiamo qui di seguito questi provvedimenti evidenziando le più significativi modifiche introdotte :

  • Riforma gestionale.  L’art. 23 bis inserito nella legge finanziaria (d.l. 25 giugno 2008 poi modificato dall’art. 15 d.l. 25 settembre 2009, n. 135, convertito in legge 20 novembre 2009, n. 166),  facendo riferimento a presunti obblighi di adeguamento a normative europee, introduce l’obbligo per gli enti locali di scelta tra due soli modelli: la concessione a imprese individuate con procedura concorsuale, oppure con gara a società miste sia per la scelta del socio privato sia per l’attribuzione delle attività. L’istituto della gestione diretta “in house” da parte dei Comuni  diventa una soluzione “eccezionale” subordinata a vincoli ed autorizzazioni che vanno al di là dei criteri  imposti dalla giurisprudenza comunitaria.
  • Riforma del governo (governance) a livello territoriale dei SPL.  Il modello organizzativo territoriale introdotto dalla legge Galli e dal Codice Ambientale con la costituzione degli Ambiti Territoriali e delle Autorità di governo degli ATO, entrambi controllati dai Comuni,  viene stravolto dalla entrata in vigore di alcuni provvedimenti del Governo Berlusconi :

- La soppressione delle AATO esistenti. La la legge 26 marzo 2010, n. 42 (legge n. 42/10), nell’ambito di provvedimenti di razionalizzazione della spesa pubblica introduce l’obbligo per le Regioni di ri-attribuire con legge (entro il 1° gennaio 2011) le funzioni già esercitate dalle AATO, nel rispetto dei principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza. Con successivo provvedimento, il decreto legge 29 dicembre 2011, n. 216, la data di cessazione viene spostata  al 31 dicembre 2012.

- La riorganizzazione delle Province, intervenuta con la legge “Salva Italia” del Governo Monti,  sconvolge il modello organizzativo adottato da diverse Regioni con  le leggi regionali adottate in attuazione della legge 42/2010 che, nella maggioranza dei casi, hanno trasferito alle Province  le funzioni di governance delle AATO (Autorità di Ambito) o dato vita ad un solo Ambito territoriale  regionale, riconducendo alla Regione la funzione di organizzazione e di controllo.

- La riforma del sistema di controllo del servizio idrico avviene attraverso due passaggi. Il primo adottato dal Governo Berlusconi, su proposta del Ministro dell’ambiente con il decreto legge 70/2011, procede alla soppressione del CoNVIRI  ed  istituisce l’Agenzia nazionale per la regolazione e la vigilanza in materia di acqua, assegnando alla stessa una serie di funzioni di regolazione e di controllo sui servizi idrici e trasferendole le funzioni già attribuite al CoNViRI dal decreto legislativo n. 152/06 e dalle altre disposizioni vigenti alla data di entrata in vigore del decreto medesimo. Il secondo provvedimento, introdotto dal Governo Monti, consolida la scelta di un controllo della gestione del servizio idrico attraverso il mercato.  Con il decreto legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214 (di seguito: decreto legge n. 201/11), viene soppressa la suddetta Agenzia, trasferendo all’Autorità “le funzioni attinenti alla regolazione e al controllo dei servizi idrici, e precisando che tali funzioni “vengono esercitate con i medesimi poteri attribuiti all’Autorità stessa dalla legge 14 novembre 1995, n. 481”. Il servizio idrico diventa a tutti gli effetti un servizio industriale a rete  equiparato agli altri servizi a rete, gas ed elettrici e si unifica la funzione di controllo di questi servizi pubblici locali sotto un unico organo: l’Agenzia Nazionale di regolamentazione e vigilanza.

Si concretizza così quel paradigma, che era stato alla base dell’approvazione della leggi Galli, avanzata dal  Sig. Attilio Oliva, all’epoca Presidente di Federgasacqua, già Presidente degli industriali della Liguria,quello cioè di adottare per il servizio idrico un modello industriale  che potesse basarsi sulle stesse regole degli altri sistemi industriali, in particolare quelli già presenti nei settori  dell’energia elettrica e soprattutto del gas e che si erano dimostrati in grado di  attrarre investimenti e capitali privati.  Per un approfondimento delle conseguenze di questo provvedimento  si rinvia al successivo capitolo.


 L’accesso al servizi idrico e della risorsa acqua attraverso la finanziarizzazione

Il successo del referendum popolare svoltosi  in Italia in data 12-13 giugno 2011 sui quattro quesitiDue questi referendari promossi dal Comitato promotore dei Movimenti sostenuto dal Forum, erano relativi alla abolizione di due norme vigenti che disciplinavano i servizi pubblici locali ( servizio idrico, rifiuti e trasporti locali). Altri due quesiti erano relativi al divieto di far ricorso al nucleare ed all’abrogazione del legittimo impedimento.  ,  di cui due abrogativi, costituisce un evento che ha determinato uno sconvolgimento del quadro normativo del settore idrico e più in generale dei servizi pubblici locali.

I due referendum sull’acqua e sui servizi pubblici locali sono stati promossi da un Comitato promotore composto da 42 rappresentanti di associazioni –  tra cui il Comitato italiano per un Contratto  Mondiale sull’acqua - e sostenuti dal Forum Italiano dei Movimenti dell’acqua. Con il raggiungimento del quorum hanno determinato l’abrogazione di due presupposti sui quali era impostato, a partire dalla leggi Galli,  il processo di privatizzazione dei servizi pubblici locali. 

Il primo quesito referendario ha infatti determinato l’abrogazione dell’art 23, cioè l’obbligo per gli Enti locali del ricorso alla gara di appalto per la gestione dei servizi pubblici locali (acqua, rifiuti, trasporti locali), procedura da realizzare entro il 31 dicembre 2011.

Il secondo quesito referendario ha parzialmente abrogato l’art. 154, comma 1, del decreto legislativo n. 152/06, eliminando il riferimento alla “adeguatezza della remunerazione del capitale investito”  e ha scardinato di fatto uno dei presupposti del principio introdotto con la legge Galli, cioè che l’accesso all’acqua è legato al pagamento da parte del consumatore di tutti i costi ivi compreso la remunerazione del capitale (principio del full cost recovery).

A seguito del successo dei referendum, la Corte Costituzionale ha sancito, con  le motivazioni di ammissibilità dei due quesiti, che  rispetto alla abrogazione degli obblighi previsti dall’art. 23 non  si era in presenza di vuoto legislativo o di reminescenza delle norme preesistenti.  Il contesto di riferimento, applicabile dopo il successo referendario e quindi quello attualmente vigente in Italia, deve far riferimento, per i servizi di interesse generale di rilevanza economica, alle modalità di affidamento previsti dalla giurisprudenza comunitaria. Questi principi consentono la gestione dei servizi pubblici: tramite gara, tramite imprese miste e tramite gestione in house o con modalità diretta di autoproduzione da parte dell’ente locale.

L’atteggiamento del Governo e del Parlamento, di fronte al successo dei referendum, è stato piuttosto contradittorio.  Anziché farsi carico di interpretare l’orientamento espresso dai cittadini per una gestione pubblica dei servizi pubblici locali, predisponendo provvedimenti legislativi in tal senso, si è  dato vita ad una strategia finalizzata a destabilizzare il quadro legislativo di riferimento ed annullare  i vincoli imposti dal  referendum tentando di reintrodurli per una parte dei servizi pubblici locali interessati (rifiuti e trasporti pubblici locali).

La strategia del Governo e ratificata dal Parlamento con voti di fiducia  si è articolata su tre  percorsi :

  • la riduzione della autonomia degli Enti Locali agendo sia attraverso la riduzione delle entrate, sia introducendo l’obbligo di sottostare al patto di stabilità anche per le società direttamente controllate dai Comuni  (gestioni in house) o per le società che gestiscono direttamente servizi pubblici locali (aziende speciali).
  • lo smantellamento del modello del capitalismo municipale, attraverso l’obbligo di dismissione da parte dei comuni delle quote detenute nelle società partecipate o controllate, sostenendo questi processi con agevolazioni a livello di accesso da parte dei Comuni al Fondo Infrastrutturale per la realizzazione di investimenti finalizzati ad opere pubbliche.
  • Il conferimento della governance del servizio idrico integrato sotto la competenza della Autorità nazionale di regolamentazione del gas e della elettricità. Di fatto, quindi, oltre alla conferma della classificazione del servizio idrico come servizio di rilevanza economica, si rafforza questa dimensione procedendo ad una equiparazione del servizio idrico ai servizi industriali a rete anche sul piano tariffario, con l’introduzione di un nuovo metodo tariffario che costituisce la trasposizione del metodo applicato per gas ed elettricità.      

Le motivazione alla base di questo comportamento che risultano condivise dall’intera classe politica italiana, di cui il Governo Monti si è fatto interprete, si fonda su due presupposti.

Il primo  è il convincimento della necessità ed opportunità che il Paese si debba dotare di un sistema industriale di gestione dei servizi idrici locali, possibilmente attraverso la riunificazione dei servizi pubblici locali  e la piena applicazione dei principi della concorrenza e del libero mercato.

Il rilancio dei principi e del processo di industrializzazione alla base delle legge Galli, cioè il modello di gestione industriale, purtroppo oggi condiviso da molti sindaci, che costituisce l’obiettivo da sempre sollecitato da Federutility, la confederazione che raggruppa le imprese private e pubbliche che gestiscono i servizi pubblici locali.

Il secondo presupposto è quello del coinvolgimento dei privati, in particolare della finanza, per il reperimento delle risorse finanziarie necessarie per realizzare l’ammodernamento degli impianti, finanziamenti  che lo Stato, a causa del forte livello di indebitamento, non è in grado di garantire. Il fabbisogno di investimenti nel settore, secondo i dati previsti nei Piani di Ambito già approvati,  è stato recentemente stimato in più di 65 miliardi di euro per i prossimi 30 anni.  Particolarmente urgenti e strategici sono gli investimenti per la depurazione; il ritardo accumulato nella realizzazione di questi impianti sta esponendo diverse Regioni a procedure di infrazione da parte delle istituzioni comunitarie, con elevati rischi di sanzione.

Questa necessità di investimento si innesta su uno scenario che vede ancora circa il 30% delle gestioni del servizio idrico svolte sul territorio nazionale in forma atomizzata e frammentata, in numerosi casi non ricomprese all’interno degli  attuali Ambiti.

Rispetto alle politiche di gestione dei servizi idrici e più in generale dei  servizi pubblici locali,  con i provvedimenti adottati dal Governo, si assiste ad una centralizzazione delle funzioni di governance a cui non si affianca una strategia di sostegno al finanziamento o di impegno al reperimento delle risorse necessarie, in quanto si confida che i processi di privatizzazione possano facilitare l’accesso ai finanziamenti. 

Sul fronte della governance”, si assiste alla riduzione della autonomia dei Comuni che vengono posti sotto il controllo delle Regioni alle quali sono demandati i compiti di pianificazione e coordinamento  del settore e la gestione del servizio. Stante l’attuale assetto normativo ed istituzionale, i Comuni  hanno perso il potere, prima esercitato nelle assemblee di ATO, anche per quanto riguarda la determinazione delle tariffe poiché le decisioni sono ridimensionate a “pareri”;  in parallelo  anche le Regioni vedono  limitate le loro competenze dai  pronunciamenti  della Corte costituzionale (307/09 e 29/10), che hanno dichiarato costituzionalmente illegittime, per violazione delle competenze dello Stato in materia di tutela della concorrenza e tutela dell’ambiente,  le leggi regionali volte ad introdurre disposizioni in materia tariffaria.

Nell’attuale assetto normativo, il ruolo delle Regioni si sostanzia in una funzione di pianificazione ambientale e coordinamento degli investimenti,  soprattutto al fine di assicurare il conseguimento degli obiettivi di carattere ambientale di cui la regione è responsabile.

Di fatto, né a livello nazionale né a livello di competenze delle Regioni,  sono previsti strumenti e politiche a sostegno degli investimenti necessari per l’ammodernamento degli impianti.  Sia nel caso di gestioni dirette da parte dei Comuni che nei casi di affidamento a privati della gestione ed erogazione, il reperimento degli investimenti deve avvenire sui mercati finanziari con costi a carico della tariffa. 

Si assisterà quindi  ad una crescita delle tariffe di accesso all’acqua in quanto la tariffa resta l’unico strumento attraverso cui coprire  tutti i  costi, ivi compreso il reperimento delle risorse finanziarie. Attraverso la determinazione del nuovo metodo tariffario, l’Autorità nazionale del gas, elettricità ed acqua si limiterà a fissare i criteri ed a garantire il recupero in tariffa solo delle quote di investimenti già effettuati dal gestore negli ultimi due anni.  Il principio chi inquina paga, sarà quindi traslato nel servizio idrico ponendo a carico del cliente, tramite la tariffa, anche  il recupero di tutti i costi sia operativi che ambientali relativi alla gestione anziché porli a carico delle società di gestione. 

In questo confuso scenario politico post-referendum, entrambi questi provvedimenti introdotti dal Governo (delega alle Regioni sulla riorganizzazione della governance del servizio idrico e delega all’Autority per i servizi industriali  a rete della tariffa) associati ai vincoli imposti con il patto di stabilità, finiscono per annullare ogni ipotesi di ripubblicizzazione dei servizi pubblici locali anche in quei contesti territoriali in cui i Comuni hanno ancora, almeno fino al 31 dicembre 2012, la possibilità di decidere di trasformare le società di capitale da loro controllate che gestiscono servizi pubblici locali in Aziende speciali.

  • Il rafforzamento del processo di industrializzazione

Il rilancio del progetto di industrializzazione dei servizi pubblici locali, come in precedenza segnalato, non solo è condizionato dai provvedimenti adottati dal Governo nazionale ma vede come  protagonisti  i Sindaci di alcune delle maggiori città, in particolare Torino, Milano, Genova, Roma.

I sindaci e le amministrazioni  di queste città che, nell’ambito dei servizi pubblici locali ed in particolare dei servizi idrici, sono attualmente proprietari come azionisti di società pubbliche o di società partecipate  e quotate in borsa,  garantiscono gestioni efficienti e spesso economicamente  reddittive sul fronte delle entrate. Queste amministrazione anziché prendere in esame processi di ripubblicizzazione delle  gestioni sono oggi fra i protagonisti dell’avvio di  progetti industriali, su base territoriale, che puntano alla costruzione di  nuovi soggetti industriali “forti” per quanto riguarda i servizi pubblici locali, come acqua e rifiuti.

Il progetto della costituzione di una o più  Multiutility del Nord  costituisce la novità estiva del 2012 ed è finalizzato all’obiettivo di creare una  o più super-aziende attraverso la fusione delle società mono-utility o multi-servizi di proprietà dei Comuni del Nord Italia che gestiscono attualmente servizi pubblici locali come energia, gas, rifiuti etc.

ll progetto, partito con la proposta di fusione fra le aziende A2A e IREN (Milano – Torino) finalizzato alla gestione di energia + rifiuti,  punta, per  tappe successive, alla costituzione di un modello di  Rwe italiana partendo dall’asse Piemonte + Lombardia ed attraverso la successiva aggregazione di Hera (Bologna, Ravenna, Modena ed altri 40 aziende della Romagna) ed Acegas-Aps (Padova e Trieste).

Rispetto alla inclusione di AceA, controllata  dal Comune di Roma, il processo di aggregazione non la prevede. E’ invece confermato il processo di dismissioni di quote ai privati per il 21%, fortemente contestato dai Movimenti dell’acqua, il che ha portato ad una rinvio nel 2012 della decisione da parte del Comune di Roma.

Il disegno politico sul piano aziendalistico è finalizzato a costruire una  superazienda,  in grado di contrapporsi ad alcuni colossi di Oltralpe,  attraverso l’espropriazione dei Comuni dalle società Municipalizzate e quindi a far scomparire il cosiddetto  “capitalismo municipale”. 

Attraverso la cessione delle quote delle società e quindi l’acquisizione di risorse, si  punta ad  ottenere   una uscita morbida dei Comuni (azionisti) dalle società quotate in borsa e nel contempo si pensa  a capitalizzare le Aziende e la Superutility attraverso l’ingresso della Cassa depositi e prestiti ed in subordine di Fondi di investimenti, come F2I,  dei  Fondi  pensionistici o Fondi rischi assicurativi  di bancheE le reti sono proprio la seconda grande direttrice di azione sul piano degli Investimenti della Cassa Depositi e prestiti (Cdp) seguita in via prioritaria da una quota significativa da parte di F2i. Il Fondo di investimento F2i detiene all’interno del suo pacchetto -dal 2009- la partecipazioni in società che sono attori chiave per quanto riguarda il gas (Enel Rete Gas, che dovrebbe essere un concorrente di Snam Rete Gas), autostrade (Infracis), aeroporti (Gesac-Capodichino) servizio idrico integrato (Mediterranea delle acque). Nell’ultimo anno si è assistita ad una continua accelerata di questa partecipazione finanziaria : dopo l’acquisto del 29,8% di Sea dal Comune di Milano, oggi F2i è in corsa per acquisire un altro 50% della società.

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Rispetto a questi ipotesi, essendo difficile prevedere l’evoluzione dei processi ci si limitaa descrivere le situazioni così come sono stati fotografate  nel secondo semestre del 2012.        

  • Un primo progetto riguarda l’asse Piemonte-Lombardia, attraverso il processo di fusione  tra IREN+A2A. Con la fusione di queste due Multiulity – la prima controlla il servizio idrico in Piemonte e Liguria, mentre la seconda, oltre al servizio idrico di Brescia, opera prevalentemente nel settore energetico e dei rifiuti,  nascerebbe il primo soggetto industriale rispetto a volume di fatturato.  Purtroppo oltre che per volume di fatturato, la nuova multiulity si caratterizzerebbe anche come  una "bad-newco" in quanto i debiti delle due società ammontano a circa  8 miliardi e a questo importo  andrebbe  sommato l'aumento di capitale Edipower con un indebitamento bancario di 1,2 miliardi) . Questo processo di fusione  sembra essersi arenato in questi ultimi mesi a seguito della volontà espressa dalla società A2A che ha rappresentato la propria contrarietà a portare a compimento questo processo.
  • ll secondo processo si concentra sull’asse Bologna - Padova e vede come protagonista la società HERA che punta, per esigenze di economia di scala, ad incorporare il servizio di altre città al di fuori della Regione Emilia Romagna.  La società emiliana HERA punta infatti a processi di aggregazione con  Acegas/Aps (Padova) per acquisire la gestione dei rifiuti e acqua. Questo processo è subordinato alla ratifica dei processi di fusione da parte del Comune di Padova. Oggi HERA opera in Emilia-Romagna (nei territori di Bologna, Ferrara, Modena, Ravenna, Forlì)  e dopo il Veneto  sta puntando ad acquisire servizi a Piacenza ed in altre città dl Nord.

Rispetto alle  tappe di questo processo  l’orientamento delle strategie  prevalente sembrerebbe :

  • Lombardia: la strategia a cui punta A2A sembra orientata a sdoppiare i rami di attività dando vita ad  un polo industriale autonomo denominato ambiente e territorio, che include il servizio idrico ed uno specifico per l’energia ( elettricità e gas).
  • Piemonte: a livello di Iren l’orientamento è quello di rafforzare la gestione del servizio idrico a livello di acquisizione delle gestioni in Liguria, a partire dalla città di  Genova.
  • Emilia Romagna : a livello di Hera  si punta ad acquisire aggregazioni di  nuovi servizi  sul fronte delle mono-utility operative a Padova (Veneto) ed a Trieste (Friuli) lasciando da parte  l’asse verso   AceA.
  • Il processo di finanziarizzazione dei servizi pubblici locali

Il reperimento delle risorse finanziarie attraverso i mercati finanziari, costituisce il secondo presupposto delle strategie, condivise dai principali schieramenti politici, messe in atto dal Governo per migliorare ed ammodernare la gestione del servizio idrico in Italia. 

Ad una politica degli anni 90 che attraverso la finanza pubblica ha promosso l’accesso ai diritti sociali, tra cui quello all’acqua, si contrappone con l’avvento della globalizzazione una inversione di tendenza rispetto al ruolo degli Stati.   In funzione di una tendenza europea che punta allo smantellamento del welfare e quindi della tutela dei diritti,  lo Stato italiano  pare sempre di più non  essere interessato, perché sostiene di non può permetterselo permettere in ragione dei livelli di indebitamento nazionale e locali, a garantire attraverso la finanza pubblica i finanziamenti  necessari per l’ammodernamento degli impianti degli acquedotti  o per sostenere, con era avvenuto in passato, modalità di gestione diretta  dei servizi pubblici locali da parte degli enti locali.  Le opzioni politica fatta dallo Stato per  reperire le risorse necessarie per il funzionamento e l’accesso a servizi pubblici locali di interesse generale a valenza economica  sono quindi essenzialmente  due I movimenti dell’acqua e diverse componenti della società civile non condividono questa opzione politica e ritengono che lo Stato possa ancora realizzare investimenti attraverso una parte della risorse della finanza pubblica volte sia a migliorare gli impianti ed a ammodernare quelli della depurazione che a garantire il diritto all’acqua di buona qualità ai cittadini. Il Movimento dell’acqua attraverso la legge di iniziativa popolare si è fatto promotore di articolate proposte in tema di Investimenti e di applicazione di un nuovo metodo tariffario ( si veda parte conclusiva). .

La prima resta ancorata alla tariffa  che deve coprire  tutti i costi  sostenuti e necessari per accedere al servizio, ivi compresi i costi ambientali e quelli relativi agli investimenti. Il cittadino è tale solo nella misura in cui come cliente/utente è in grado di pagare il costo per il servizio industriale a cui vuole accedere. In aggiunta si sostiene che una tariffa crescente è un buon strumento di regolamentazione dei comportamenti del cittadino-consumatore.

Il conferimento alla Autorità  del gas e dell’energia della determinazione del nuovo metodo tariffario per il servizio idrico, associato alla conferma della Corte costituzionale (sent. n.246/2009) della esclusiva competenza legislativa dello Stato per la determinazione della tariffaria del servizio idrico, in quanto materia ascrivibile alla tutela dell’ambiente e della concorrenza, sancisce di fatto la delega al mercato di disciplinare l’accesso all’acqua.  La possibilità di avviare un percorso di concretizzazione ed applicazione del diritto all’acqua non può quindi che passare attraverso un cambiamento di rotta da parte del Governo o del Parlamento attraverso l’approvazione in tempi rapidi di una nuova legge quadro  sull’acqua come bene comune.

La seconda tendenza  è quella del ricorso al mercato finanziario e ai capitali privati  per quanto concerne il reperimento delle risorse  in tema di politiche industriali e di rilancio della economia.

Non essendo possibile sostenere  interventi finanziari di finanza pubblica, l’opzione governativa punta ad adottare iniziative e strumenti del “mercato-finanziario”  limitandosi, ove possibile a salvaguardare il controllo azionario di alcuni settori industriali ritenuti prioritari o strategici sul piano industriale attraverso strutture o enti finanziari  sui quali lo Stato può mantenere il controllo azionario.

Lo strumento utilizzato è quello della Cassa depositi e prestiti, trasformato anch’esso in società di capitale controllata dal Ministero del tesoro ed alimentato attraverso i risparmi raccolti dal sistema postale. Da struttura di finanziamento diretto degli  investimenti  realizzati dagli Enti locali per la realizzazione di opere pubbliche e gestione di servizi, la Cassa svolge oggi la funzione di investire  acquistando quote del Fondo di Investimento F2I (Fondi italiani per le infrastrutture) o di altre strutture finanziarie  che a loro volta acquistano le quote delle aziende Multiutility interessate dai processi di rafforzamento industrialeOltre a Cassa depositi e prestiti sono operative il Fondo F2i (Fondi italiani per le infrastrutture),Cdp I (Cassa depositi e prestiti Investimenti sgr) ed il Fsi (Fondo strategico italiano). La fonte che alimenta questi attori finanziari è il risparmio postale. Sono, cioè, tutti i cittadini italiani -circa 12 milioni, pari al 20% della popolazione del Paese- che sottoscrivendo un libretto di risparmio o investendo nei Buoni fruttiferi postali (Bfp) alimentano la Cassa depositi e prestiti . La raccolta complessiva a fine 2011 era di 218,4 miliardi di euro. I “risparmiatori” ricevono in cambio di un “interessante” tasso d’interesse (oltre 4,5 miliardi di euro complessivamente nel 2011), e la sicurezza di non rischiare il proprio capitale, protetto - per legge- da una garanzia dello Stato..

Si ottengono cosi due risultati: garantire nuovi capitali alle società attraverso la Cassa depositi e prestiti e Fondi di Investimenti e nel contempo attuare una mobilizzazione morbida dei Comuni dal controllo politico delle società quotate. Tra i filoni  finora ritenuti come prioritari le opzioni governative di supporto alla nascita o rafforzamento di poli industriali ( Multiulity ) vi sono il settore del gas, della elettricità, dei trasporti e rifiuti , cioè l’insieme dei servizi pubblici locali, mentre non sembra rientrare fra le priorità quello idrico che si vuole forse abbandonare a se stesso perché ritenuto non strategicoLa Cassa depositi e pretisti (Cdp) -è utile ricordarlo –è nata per sostenere gli investimenti degli enti locali e le politiche di investimento finalizzati a servizi di interesse generale di rilevanza economica. La sua natura è profondamente mutata sotto la spinta della politica e la sua trasformazione in SPA. La strategia oggi applicata è quella operare come regista di operazioni di aggregazione dei servizi pubblici locali,in particolare di quelli oggetto del referendum del giugno 2011 (acqua, rifiuti) diventando di fatto una promotore dei processi di “privatizzazione”dei servizi pubblici locali..

L’evoluzione delle modalità e degli strumenti legislativi e giudiziari a tutela dell’accesso all’acqua

Dopo aver approfondito l’evoluzione del contesto legislativo e  delle politiche messe in atto dal Governo e dal Legislatore per garantire l’accesso all’acqua in Italia, un secondo filone di analisi è  l’approfondimento delle modalità e gli strumenti adottati dagli organi istituzionali.

Come in precedenza evidenziato, non essendo riconosciuto dalla Costituzione italiana il diritto all’acqua, l’accesso al servizio idrico è sempre avvenuto in Italia attraverso il pagamento, prima di un “canone” e poi della “tariffa”.

La ricostruzione del ”sistema  tariffario”  applicato  in Italia dal legislatore e della “natura degli organi di controllo” a tutela del cittadino-consumatore costituiscono due  “scenari” utili  per capire come lo Stato ed il Legislatore si sono posti e sono orientati a porsi  rispetto all’accesso all’acqua.  

L’accesso all’acqua come cittadino tramite la “ tariffa pubblica”

Per oltre  quarant'anni , dalla approvazione della Costituzione fino all’ultimo decennio  dello scorso secolo, lo Stato italiano ed i Governi che si sono succeduti hanno difeso “l’accesso all’acqua”,  inteso come un servizio pubblico di interesse generale da garantire a tutti i cittadini, attraverso una politica di controllo della tariffa. La centralizzazione delle politiche idriche e del controllo dei canoni di concessione e di accesso, hanno consentito attraverso un “prezzo-politico” di garantire l’accesso a tutti  gli italiani  ma  di fatto hanno  impedito  o rinviato lo sviluppo e  l'ammodernamento dei servizi  idrici del nostro Paese. 

Questa politica di centralizzazione degli organi di governo e di controllo delle tariffe non è stata sempre coerente e si è caratterizzata per diverse fasi che riteniamo utile ricordare.

Dal  1945  al  1974  la politica adottata dal legislatore è stata quella di un  blocco delle tariffe che sono state  determinate applicando lievi incrementi  sulla tariffa base, fissata a livello nazionale nel 1942, spesso senza  consentire neppure il recupero dell'inflazione.

Dal 1975  al 1989  sono stati messi in atto alcuni  tentativi per applicare tariffe in proporzioni ai  costi reali,  ma è prevalsa l’opzione di adottare solo piccoli ritocchi, sempre inferiori al tasso di inflazione, ed in molti casi sono state concesse deroghe rispetto all’adeguamento tariffario.

Solo dopo il 1990  il Governo introduce un regime tariffario che prevede l’obbligo di garantire la copertura dei costi in una misura compresa tra  l'80 e il 100%. Nell’intento di continuare a garantire la funzione sociale dell’accesso al servizio idrico in tutto il territorio, la competenza di fissare la nuova tariffa dell’acqua viene conferita al Comitato Interministeriale dei prezzi (CIP) che a partire dal 1968 assume il ruolo di soggetto regolatore della tariffazione idrica a  livello nazionale..

Alla base di questa scelta politica vi è  l’urgenza di ridurre i consumi idrici soprattutto a livello delle grandi città e poi a  livello nazionale ma anche la necessità di reperire risorse per gli investimenti. Per monitorare  le situazioni  territoriali vengono istituiti i Comitati provinciali interministeriali di monitoraggio che fungono da organi territoriale di controllo.

Nel 1968 il CIP emana primo provvedimento (n. 1191) ed introduce il pagamento del “nolo” che costituisce la modalità con cui lo Stato intende garantire l’accesso a tutti gli italiani. Il  costo di allacciamento,  definito come  quota fissa” viene fissato per tipologia di utenza e rapportata a 5 fasce di consumi minimi (inferiori a 100 mc/mese; inferiore a 500 mc/mese; inferiore a 1500 mc/mese; superiore ai 1500 mc/mese.).

Nel 1974 Il CIP emana due provvedimenti  (n. 44  e 45) che di fatto  segnano la fine dell’accesso all’acqua attraverso una tariffa-sociale e fissano nuove modalità nazionali di  accesso all’acqua.

Questo provvedimento costituisce il primo modello di sistema nazionale di accesso all’acqua e agli altri servizi pubblici locali (gas, energia ) gestiti dalle stesse Aziende Municipalizzate delle principali città italiane attraverso un sistema nazionale di controllo e governance ed è in gran parte motivato dalla necessità di  definire  un modello tariffario che consenta di garantire un assetto economico e finanziario della gestione aziendali.

Il modello tariffario,  che viene applicato dapprima alle principali città ma poi esteso a livello extraurbano, introduce un sistema di tariffazione differenziato per tipologie : una tariffa base unificata, da applicare a livello nazionale in tutti i comuni, che fissa un costo per metro cubo, qualunque sia l’acquedotto, il fornitore e il punto di consegna; una ”tariffa agevolata unificata”, per l’acqua erogata nelle città, a fini domestici e per una entità massima di 250 litri al giorno per appartamento. Infine sono previste soprattutto in ambito rurale, contratti per le utenze denominate “perpetue” o in vendita o in concessione, che  prevedono a carico delle utenze la corresponsione di un canone annuo a fronte di spese afferenti l’esercizio e l’ attivazione degli impianti di depurazione. In questi casi viene prevista l’applicazione della tariffa base, ridotta del 20% quando  si tratta di acqua potabile e del 50% per acqua dichiarata non potabile.

La seconda innovazione introdotta è quella di tariffe differenziate per fasce di consumo.  Per consumi a contatore eccedenti il quantitativo minimo contrattuale impegnato o garantito all’utente  si introduce un sistema di incremento tariffario progressivo quantificato su due livelli ( scaglioni): per consumi superiori ad una volta e mezzo, si introduce un aumento tariffario di una volta e mezzo, mentre per un incremento del consumo pari a due volte mezzo il quantitativo minimo un analogo incremento tariffario. Si assiste quindi in Italia alla adozione di un sistema tariffario differenziato per categorie di consumatori e progressiva per fasce di consumi.

Il terzo elemento innovativo è l’abrogazione, entro un anno dall’entrata in vigore del provvedimento,  di tutte le “tariffe sociali di favore o gratuite”, cioè della gratuita del servizio per istituzioni pubbliche come i  Comuni.  Infine per la prima volta, nell’ambito dell’accesso all’acqua potabile,  viene prevista una tariffa differenziata per “usi” e si introduce per la prima volta un tariffa per uso irriguo, la cui determinazione viene subordinata alle situazioni locali indicando come parametro l’applicazione di una maggiorazione percentuale non superiore alla metà della tariffa base unificata per uso potabile.

Accanto a queste innovazioni rispetto all’uso è importante sottolineare che, sul piano dei principi, l’accesso all’acqua continua ad essere considerato un servizio pubblico di interesse generale, gestito direttamente dallo Stato tramite il Comitato Interministeriale per i prezzi, che definisce ed applica il sistema normativo tariffario.

Di fatto però con l’introduzione della riforma della tariffa e la sua articolazione per fasce di consumo, associato a quello che la determinazione della tariffa deve essere finalizzata a garantire l’economicità della azienda di gestione, prendono  corpo i principi di “economicità ed efficienza ” nella gestione. Questo approccio “economico”  risulta molto simile a quello che sarà introdotto successivamente dalla legge Galli , che formalizza  l’applicazione del principio “ chi consuma paga” e  quello del “full cost recovery” e  di fatto in Italia viene sancito per legge  che l’accesso all’acqua  è subordinato alla  copertura di tutti i costi connessi all’accesso ad un servizio a valenza industriale.

L’accesso all’acqua  come consumatore attraverso il servizio industriale di mercato

La modifica più sostanziale al sistema tariffario  a tutela dell’accesso all’acqua viene  infatti introdotta con l’entrata in vigore della Legge Galli, cioè nel 1994.

Per sostenere la riorganizzazione su base nazionale del servizio idrico (unificazione dei tre segmenti di servizio (acquedotto, fognatura e depurazione) e promuovere la nascita di un modello industriale nazionale, ma soprattutto per reperire gli investimenti necessari per l’ammodernamento del sistema,  il governo accetta di fatto di  introdurre in Italia  alcuni principi ed orientamenti che in quegli anni stanno affermandosi in Europa.

L’approccio introdotto legge 36/94, rispetto al sistema tariffario è quello di imporre un recupero integrale dei costi (gestione e investimento) attraverso la tariffa del SII, da applicare su una scala territoriale, sufficientemente ampia che cioè consenta di applicare una perequazione fra le aree forti (urbane, concentrate) e le aree deboli (rurali, montane). La solidarietà è affidata dunque a un meccanismo di sussidio incrociato che opera fra le diverse aree territoriali. Tuttavia, il principio del recupero integrale dei costi è adottata solo per il settore civile, mentre negli altri settori (e in particolare quello irriguo e quello della difesa del suolo) non vi è nessuna prescrizione specifica.

Si ritiene che il sistema tariffario  introdotto  debba essere adeguato ai livelli di servizio (disponibilità a pagare dell’utenza) ed a supporto di questi principi viene introdotto il principio comunitario del full-recovey-cost, cioè di una tariffa comprensiva di tutti i costi sostenuti dal gestore per garantire l’accesso al servizio, ivi compresi gli ammortamenti ed il costo del capitale investito. Si introduce il principio che il Servizio deve essere regolamentato da una Autorità di controllo “forte” ed “autorevole”.

La legge Galli prevede infatti l’applicazione del Metodo Tariffario Normalizzato (MTN) per la determinazione delle tariffe del servizio idrico integrato Tale metodo è stato successivamente adottato con il decreto ministeriale 1 agosto 1996 (di seguito: decreto 1 agosto 1996). La deroga contenuta all’interno del Metodo normalizzato(MTN) a fatto si che questo non “non si applica alle gestioni affidate in concessione ed esistenti alla data di entrata in vigore della legge della legge citata [ndr: legge Galli ed è stato cosi consentito ad alcune gestioni di, continuano fino alla scadenza, seguendo le disposizioni tariffarie contenute nelle rispettive convenzioni o disciplinari di concessione”. Inoltre esiste un numero elevato di gestioni (in economia, salvaguardate, monoservizio, ecc.) che non rientrano nel MTN. In sostanza a forza di tali deroghe, a distanza di oltre 15 anni dall’approvazione del citato decreto ministeriale, molte gestioni hanno ancora una struttura tariffaria che non deriva dall’applicazione del MTN, bensì si rifanno ai precedenti criteri del CIPE.. Le delibere CIPE, negli anni ’90, hanno cercato di avvicinare le tariffe precedenti a quelle teoricamente risultanti dall’applicazione del MTN tramite l’uso dello strumento del price cap, prevedendo un tetto massimo alla crescita delle tariffe legato al tasso di inflazione maggiorato di una quota destinata al recupero degli investimenti realizzati e decurtata di un certo fattore per tenere conto degli aumenti di produttività. Il meccanismo di recupero,tuttavia, veniva applicato esclusivamente ai corrispettivi del servizio di acquedotto, e non anche ai servizi di fognatura e depurazione. 

E’ opportuno ricordare che il la determinazione tariffaria introdotta dal "Metodo normalizzato" (MTN)  è piuttosto elaborata. Prevede infatti : la determinazione di una tariffa di riferimento, finalizzata a recuperare i costi operativi, la determinazione della tariffa media ponderata delle gestioni preesistenti; la determinazione della tariffa reale media ; alcune regole di aggiornamento annuale delle tariffe di riferimento, secondo una logica di price cap dei costi operativi, in cui l’X-factor è funzione dello scostamento tra costo effettivo e costo operativo di riferimento all’inizio di ogni periodo regolatorio.

L’articolazione della tariffa reale media per l’applicazione alla clientela finale, viene associata ai criteri in parte riferiti alla precedente normativa CIP e in parte demandati alle possibilità di intervento degli AATO.

La determinazione di una ”tariffa politica “ o calmierata a livello nazionale attraverso il Comitato interministeriale (CIP e CIPE),  anche se non per tutte le gestioni in essere,  cessa a partire da 2002 , anno in cui il CIPE  non è più intervenuto nella determinazione delle variazioni tariffarie ammissibili, ritenendo concluso il periodo transitorio.

A livello di regolazione viene introdotto un nuovo soggetto esterno, il Comitato per la vigilanza sull’uso delle risorse idriche (CoVIRI) che è chiamato a vigilare sulla applicazione del metodo tariffario.

Il CoVIRI costituisce un nuovo modello  di regolazione nazionale finalizzato a garantire l’osservanza dei principi previsti dall’art. 9 della stessa legge che disciplina la gestione del servizio idrico integrato sull’intero territorio nazionale, con particolare riferimento "all’efficienza, all’efficacia ed all’economicità del servizio […] al regolare adeguamento delle tariffe […] nonché alla tutela dell’interesse degli utenti". Al CoVIRI viene affiancato un Osservatorio Nazionale del servizio idrico.

Il decreto legislativo 152 /2006  introduce il principio che l’accesso all’acqua avviene a fronte del pagamento  di un corrispettivo.

La tariffa costituisce infatti  il corrispettivo del servizio idrico integrato ed è determinata tenendo conto della qualità della risorsa idrica e del servizio fornito, delle opere e degli adeguamenti necessari, dell'entità dei costi di gestione delle opere e dei costi di gestione delle aree di salvaguardia, nonché di una quota parte dei costi di funzionamento dell'Autorità d'ambito, in modo che sia assicurata la copertura integrale dei costi di investimento e di esercizio secondo il principio del recupero dei costi e secondo il principio "chi inquina paga". Tutte le quote della tariffa del servizio idrico integrato hanno natura di corrispettivo”.

L’art. 1542, comma 1 del decreto 152/06 introduce inoltre il principio della ”adeguata  remunerazione del capitale investito ",  principio  che è stato successivamente abrogato dal referendum  popolare svoltosi in data 12-13 giugno 2011 (secondo quesito).  Il decreto del Presidente della Repubblica 18 luglio 2011 n. 116 (di seguito D.P.R. n. 116/11) ha sancito l’abrogazione parziale del comma 1, dell’art. 154.

In conformità con questa impostazione è opportuno ricordare che la legge Galli, accanto al un organo nazionale di Controllo e monitoraggio,  prevede anche un decentramento e coinvolgimento degli enti locali  con l’organizzazione dei servizi idrici sulla base degli ATO. 

Gli enti locali ricompresi nel territorio di un ATO sono chiamati ad istituire un soggetto regolatore che li rappresenti: l’AATO. Alle Autorità di Ambito territoriale viene riconosciuto il compito di organizzare la gestione del servizio idrico secondo un modello integrato, con un’unica tariffa e un’unica gestione.

Allo Stato centrale sono affidate le funzioni di tutela del settore, per le tematiche afferenti all’utilizzo della risorsa idrica, alla prevenzione dell’inquinamento e alla tutela degli utenti, in termini di programmazione razionale degli usi e dei livelli minimi da garantire.

Il ruolo di regolatore nazionale dello Stato trova conferma nella  nascita di un organo di controllo, il ConVIRI  le cui principali finalità sono riassumibili nella “tutela degli utenti” e nell’assicurare il corretto adeguamento delle tariffe idriche. Il coordinamento  del ConVIRI  viene affidato del Ministero dell’Interno, il che conferma che l’accesso all’acqua  è connesso a principi di sicurezza interna e di tutela sociale;  in parallelo vengono rafforzati, attraverso le modalità di determinazione della tariffa,  i parametri economici e,  con l’emanazione del regolamento applicativo della legge Galli, si introduce non solo il principio del “full recovery cost” (cioè i consumatori devono coprire tutti i costi necessari) ma  la possibilità di garantire, attraverso la tariffa anche una remunerazione minima del capitale investito.

Ulteriori  importanti  innovazioni  rispetto alla tariffa come strumento per garantire l’accesso all’acqua in Italia ed alla funzione del soggetto “regolatore nazionale” si registrano con l’approvazione della legge 152/2006, il Codice ambientale. L’art. 142  riconduce infatti per la prima volta le competenze  in tema di tutela di vigilanza sulle risorse idriche e sui rifiuti in capo al Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare (MATTM). Al Ministero viene  conferito il compito di determinare gli indirizzi generali della politica idrica del Paese, nonché i compiti di tutela delle risorse idriche e di prevenzione e protezione dall’inquinamento idrico. Presso il Ministero era istituito l’Osservatorio che avrebbe dovuto raccogliere e gestire le banche dati per le attività di “regolazione . Successivamente (2010) l’Osservatorio viene riportato all’interno della Commissione nazionale per la vigilanza sulle risorse idriche (CoNViRI)  i cui compiti specifici sono stati poi trasferiti, con il decreto 70/2011, all’Agenzia nazionale per la regolazione e la vigilanza in materia di acqua (2011), alla quale sono assegnate anche una serie di nuove funzioni di regolazione e di controllo sui servizi idrici.  Questa struttura non è mai diventata operativa perché le sue funzioni sono state trasferite all’Autorità nazionale per il Gas e Energia elettrica (2012) che svolge attualmente la funzione di regolatore del settore dei servizi idrici e sancisce l’equiparazione dell’acqua agli altri servizi industriali gestiti tramite rete e quindi la rilevanza economica del servizio idrico.       

L’accesso all’acqua come servizio industriale a valenza ambientale

Questo scenario fondato su un sistema di partenariato tra Stato-Regioni subisce una inversione di tendenza nel contesto legislativo volto a promuovere i processi di privatizzazione dei servizi idrici italiani, processo che  viene  rilanciato con forza,  a partire dal 2010, prima dal Governo Berlusconi e poi  consolidato da alcuni provvedimenti del Governo Monti.

Accanto agli obblighi introdotti in tema di gestione, il decreto legge n. 70/2011  promosso dal Ministero dell’Ambiente che  istituisce  l’Agenzia nazionale per la regolazione e la vigilanza in materia di acqua, avvia una fase di controllo centralizzato della governance del Servizio idrico  attribuendo alla Agenzia una serie di funzioni di regolazione e di controllo sui servizi idrici , sull’esempio di quello inglese,  che vanno ben oltre quelle già attribuite al CoNViRI dal decreto legislativo n. 152/06 e dalle altre disposizioni vigenti.

Le principali funzioni dell’Agenzia sono infatti relative: alla definizione dei livelli minimi di qualità del servizio con potere sanzionatorio; alla predisposizione delle convenzioni tipo e definizione delle componenti di costo a base delle tariffe per i servizi idrici; alla predisposizione del metodo tariffario per il servizio idrico integrato, con potere sostitutivo unitamente all’approvazione delle tariffe predisposte dalle autorità competenti e verifica della corretta redazione dei piani d’ambito.

L’Agenzia nazionale non è mai divenuta operativa. Il Governo Monti, nell’intento di ridurre ancora più drasticamente gli spazi verso modelli di gestione pubblica diretta apertisi  con il successo dei due referendum sull’acqua e sui servizi pubblici locali, con un suo provvedimento, ha  trasferito le competenze dell’Agenzia  alla vigente  Autorità nazionale per il Gas e Energia elettrica  che è divenuta, pertanto, il regolatore nazionale del settore dei servizi idrici, con funzione di Autorithy dotata di poteri autonomi dallo stesso Ministero dell’ambienteCon il decreto "Salva-Italia" sono state trasferite all'Autorità per l’energia le funzioni regolazione che erano state assegnate all’Agenzia nazionale per la regolazione e la vigilanza in materia di acqua,(Coviri) da esercitare con gli stessi poteri attribuiti all'Autorità stessa dalla sua legge istitutiva, la n. 481 del 1995. .

Rispetto alla governance della tariffa e della gestione, con il conferimento del ruolo di regolatore del servizio idrico alla Autorithy si assiste ad una nuova fase di centralizzazione del controllo ed il ruolo delle ATO viene ridotto a livello di “sezioni territoriali”(operative) della Autorithy. Il decreto prevede inoltre che le funzioni degli AATO possano essere “commissariate”, mentre è presumibile che, in funzioni dei vincoli del patto di stabilità imposto ai Comuni, molte ATO, per la carenza di risorse atte a coprire i costi di funzionamento, probabilmente non saranno in grado di svolgere direttamente il ruolo di "controllo" e si limiteranno quindi a comunicare all'Autorità i dati forniti  dal gestore. Si annulla cosi la funzione di controllo, in precedenza esercitata dai Comuni, sulla determinazione della tariffa e sul controllo della gestione del SII e la possibilità di intervenire sul gestore in presenza di reclami da parte dei cittadini.

Per quanto riguarda la natura del servizio idrico, il conferimento alla Autorità del compito di procedere alla determinazione del nuovo metodo tariffario, in ottemperanza del vincolo della eliminazione della percentuale di remunerazione del capitale, determina il consolidamento della trasformazione del servizio idrico da un servizio di interesse generale di rilevanza economica ad un servizio industriale a  rilevanza economica. Questo passaggio sul piano della gestione era già avvenuto con l’introduzione dell’obbligo di trasformare le Aziende speciali in Società per azioni, ma si rafforza per la scelta politica di equiparare il servizio idrico agli altri servizi a rete  anche  sul piano della tariffazione. Viene cosi disatteso il successo politico e culturale che i Movimenti dell’acqua avevano conseguito sotto il Governo Prodi quando si ottenne che il  Controllo del servizio idrico fosse sganciato dagli altri servizi pubblici locali  (rifiuti) ed affidato ad un  Comitato ad hoc (COVIRI).

Nella determinazione del nuovo metodo tariffario del servizio idrico integrato, l’Autorithy  intende   estendere al servizio idrico i principi  applicati per la gestione dei servizi industriali  applicando il “Testo Unico Enti Locali”che  prevede :gli enti interessati approvano le tariffe dei servizi pubblici in misura tale da assicurare l'equilibrio economico-finanziario dell'investimento e della connessa gestione. Rispetto all’approccio complessivo a livello di regolamentazione della tariffa,in fase di definizione da parte della Autorithy e che entrerà in vigore nel 2013 , sulla base dei documenti preliminari è possibile rilevare l’orientamento ad introdurre i seguenti elementi innovativi : orientamento a definire un nuovo sistema tariffario per tutti gli usi (civile, industriale, agricolo) ; accoglimento del principio di garantire un quantitativo minimo vitale dei consumi domestici; regolamentazione della composizione tariffa di base che si popone sia una tantum, sganciate dalle fasce dei consumi e di un costo unitaria a livello nazionale di “ allacciamento; introduzione della quota variabile organizzata per scaglioni di consumo con corrispettivi crescenti; mantenimento di una tariffa sociale a condizione che sia sganciata da quello del quantitativo minimo; introduzione dei costi ambientali su tutti gli usi, con impostazione differenziata per tipologie di usi con percentuali più alte per usi produttivi ed agricoli e minori per usi domestico -Documento per la consultazione nell’ambito del procedimento avviato con la deliberazione 1 marzo 2012, 74/2012/R/IDR 2 maggio 2012.

Il riferimento da parte dell’Authority ai principi contenuti nel TUEL sancisce di fatto che nella determinazione della tariffa sarà compreso,  sotto altre modalità, un riconoscimento di profitto al gestore.

Nulla di nuovo è previsto, nel nuovo metodo tariffario che entrerà in vigore in Italia, rispetto alla concretizzazione del “diritto all’acqua”. Il Comitato italiano per il Contratto Mondiale dell’Acqua ha posto il problema alla Autorità Nazionale, attraverso il processo di consultazione su questionari: ottemperare al principio sancito dalla risoluzione delle Nazioni Unite che pone, a carico dello Stato, la responsabilità di garantire a tutti l’accesso al quantitativo minimo riconosciuto come diritto con la presa in carico dei costi da parte della fiscalità generale.

L’Authority ha risposto che non rientra tra le sue competenze formulare proposte in merito applicazione del principio della universalità  e quindi a come garantire un  quantitativo minimo vitale domestico a tutti.  L’Authority riconosce invece la possibilità che, nell’ambito del nuovo metodo tariffario, sia prevista  una “tariffa sociale” che garantisca alle fasce più povere/disagiate un accesso minimo all’acqua potabile, a condizione però che i Comuni si preoccupino di coprire il costo di erogazione del servizio minimo.

Per quanto riguarda l’eliminazione del profitto, sancito dal secondo quesito referendario, l’orientamento della Authority va nella direzione di togliere la percentuale abrogata dal referendum ma di rispettare,  nella  determinazione della  tariffa del servizio idrico integrato, i principi  previsti dal D.P.R. n. 116/11, dal diritto dell’Unione europea e dal Decreto legge n. 70/11,  che di fatto impongono la copertura integrale di tutti i costi di esercizio e di investimento, compresi i costi finanziari.

La norma europea che, come è noto, prevale sulla normativa nazionale - sia primaria che secondaria - è quella contenuta nella comunicazione COM(2000)477 della Commissione europea che sancisce, esplicitando il significato dell’articolo 9 della direttiva 2000/60/CE (Direttiva quadro acque), che tra i costi che la tariffa per il servizio idrico deve integralmente coprire vi sono:

“a) i costi finanziari dei servizi idrici, che comprendono gli oneri legati alla fornitura del servizio costi operativi e di manutenzione e i costi di capitale (quota capitale e quota interessi, nonché l'eventuale rendimento del capitale netto); b) i costi ambientali, ovvero  legati ai danni per  l'utilizzo stesso delle risorse idriche causa all'ambiente, agli ecosistemi ed a coloro che usano l'ambiente; c) i costi delle risorse, ovvero i costi delle mancate opportunità imposte ad altri utenti in conseguenza dello sfruttamento intensivo delle risorse al di là del loro livello di ripristino e ricambio naturale (ad esempio legati all'eccessiva estrazione di acque sotterranee)”.

Anche dopo il successo ottenuto con l’abrogazione della remunerazione del capitale, la determinazione della nuova tariffa  risulterà  comunque commisurata ai seguenti principi :

La tariffa costituisce il corrispettivo del servizio idrico integrato ed è determinata tenendo conto della qualità della risorsa idrica e del servizio fornito, delle opere e degli adeguamenti necessari, dell'entità dei costi di gestione delle opere e dei costi di gestione delle aree di salvaguardia, nonché di una quota parte dei costi di funzionamento dell'Autorità d'ambito, in modo che sia assicurata la copertura integrale dei costi di investimento e di esercizio secondo il principio del recupero dei costi e secondo il principio "chi inquina paga". Tutte le quote della tariffa del servizio idrico integrato hanno natura di corrispettivo”.

Infine rispetto alla tutela dei diritti del cittadino che accede al servizio idrico nell’ambito delle competenze attribuite alla Authority vi è infatti quello di tutelare il “cliente”, non più il consumatore, attraverso il controllo sul livello di miglioramento dei servizi erogati., lasciando però il compito alla Carta dei Servizi senza che però sia previste poteri di sanzione da parte della AutoritàNel documento per la consultazione nell’ambito del procedimento avviato con la deliberazione 1 marzo 2012, 74/2012/R/IDR 2 maggio 2012, non è prevista una funzione di indirizzo nazionale a livello di principi della Carta dei Servizi e si registra una assenza di sanzioni ai gestori per indicatori contrastanti a tali principi (contenziosi, numero reclami, rimborsi, ecc)..

Questo obiettivo viene garantito attraverso:  la standardizzazione dei criteri per la definizione delle tariffe applicate ai clienti, vincolando l’effettivo servizio fornito alle caratteristiche della clientela e alla quantità di consumo (con  eventuale generalizzazione di uno scaglione corrispondente a un quantitativo minimo vitale dei consumi destinati al soddisfacimento dei clienti domestici); il rafforzamento del servizio di misura, al fine di garantire sia la verifica della qualità del servizio fornito, sia la corretta allocazione dei costi, attraverso la generalizzazione; il miglioramento della trasparenza della fatturazione, attraverso la previsione di elementi minimi, che consentano agli utenti una percezione più immediata dei propri consumi e degli oneri corrispondenti.

Si deve amaramente costatare che il nuovo modello tariffario da applicare in Italia rischia di inficiare ed annullare la possibilità di introdurre in Italia una concretizzazione del “diritto all’acqua” garantita attraverso la presa in carico dei costi da parte della  fiscalità generale.

L’approccio che l’Autorità si accinge ad introdurre con il nuovo metodo tariffario è quello di consolidare  all’interno della tariffa i costi finalizzati a garantire la solidarietà, la funzione sociale, la salvaguardia ecologia, la tutela ambientale della risorsa.  Si  rafforza cosi il principio “chi inquina paga”  ed il cliente dovrà farsi carico di coprire anche quei costi di tutela e salvaguardia del bene comune acqua che dovrebbero essere a carico dello Stato e della collettività essendo l’acqua un bene pubblico.   

Questo nuovo modello tariffario, che entrerà in vigore in Italia nel 2013, sembra quindi corrispondere più alle aspettative delle imprese multinazionali dell’acqua ed adeguarsi a  quei nuovi criteri di monetarizzazione del ciclo naturale delle risorse idriche che tanto stanno a cuore alla Direzione della Concorrenza ed a quella Ambientale della  stessa Commissione Europea, come è possibile riscontare fra le righe del  Blue-print  sull’acqua.

Le proposte della società civile

Ci piace concludere questa ricostruzione sull’evoluzione legislativa in Italia sull’accesso all’acqua e sul   diritto all’acqua ricostruendo, seppur in modo sintetico, le due culture o narrazioni  sul “diritto all’acqua” e sulla natura di questo bene presenti nel contesto italiano e che si contrappongono fra di loro.

Alla luce della ricostruzione del quadro legislativo e delle politiche messe in atto dalla classe politica italiana, appare evidente che cultura prevalente presso la classe politica italiana, sia a livello nazionale ma anche a livello di enti locali, a partire dagli anni 90,  è  quella di considerare il servizio idrico un servizio industriale da affidare in gestione al libero “mercato” ritenuto come lo strumento più efficace di regolamentazione di  tutti i servizi pubblici locale. La seconda convinzione dominante nella cultura politica italiana è quella di ritenere  che la gestione più efficiente, efficace, economica dei servizi pubblici  è quella fornita dalle imprese private e che il reperimento delle risorse necessarie per garantire gli investimenti vanno  ricercate sui mercati finanziari. Il ruolo della politica deve quindi limitarsi a fissare le regole con cui regolamentare il mercato a tutela della qualità del servizio fornito al cittadino, affidando ad  Authority nazionali, la verifica del rispetto delle regole ed il controllo e vigilanza sulle gestioni. 

Nonostante si stia assistendo all’acquisizione da parte dei politici di concetti da tempo lanciati dai  Movimenti, come  “bene comune”,  “gestione pubblica e partecipata”, queste frasi appaiono solo di facciata, cioè metamorfosi virtuale che si esprime attraverso l’adesione ad appelli o il sostegno ai referendum solo a livello di principio perché nei fatti, cioè a livello di provvedimenti legislativi, i comportamenti non  corrispondono a decisioni a sostegno del ripristino di una politica di governo pubblico dei servizi pubblici locali sfruttando quei margini di sovranità nazionale che la stessa Commissione riconosce ai paesi membri rispetto alle modalità di gestione dei servizi di interesse generale.

E’ opportuno ricordare  che un “servizio pubblico” è tale se risponde ad un bisogno collettivo, cioè di una comunità di cui ogni componente è beneficiario a titolo di diritto del servizio messo in comune.  Il servizio deve essere reso accessibile a tutti, anche ai poveri, attraverso la presa in  carico di una parte dei costi finale da parte della comunità, ciascuno in proporzione ai propri mezzi, il che consente di attuare un effetto di redistribuzione e di correzione delle ineguaglianze che sono indipendenti dal rapporto con il mercato.    

La concezione di “servizio di interesse generale” cosi come è definito dalla Commissione Europea non consente invece nessuna deroga alle leggi ed ai principi del mercato e quindi non consente di prendere in considerazione la funzione della parità di condizioni di accesso e di equa distribuzione.   

La concretizzazione del diritto all’acqua, la messa in atto di un modello di gestione pubblica e partecipata di governo e di gestione delle risorse idriche richiedono l’approvazione in Italia di una legge quadro che, sulla base di quanto affermato con la legge di iniziativa popolare depositata in Parlamento nel 2007, ridefinisca in primis la natura dell’acqua come bene comune pubblico, la sua esclusione dalla tipologia dei servizi di interesse generale di rilevanza economica, l’affidamento della responsabilità gestionale alle comunità locali ed ai territori, anziché a modelli industriali fondati sulle economia di scala attraverso consorzi far Enti locali  sulla base dei bacini e non della dimensione amministrativa. 

Questa visione dell’acqua come diritto umano e bene comune, affermatasi  in Italia a  partire dal marzo del 2000 per iniziativa del Contratto Mondiale sull’acqua ( www.contrattoacqua.it)Si veda sul sito Contratto Mondiale dell’acqua (www.contrattoacqua.it) i contenuti e le proposte dei Manifesti italiani 2002-2005 e le varie campagne messe in atto.e consolidatasi a partire dal 2006 con la nascita del Forum dei Movimenti dell’acqua, Si veda le varie Campagne e azioni messe in atto dal Forum italiano dei Movimenti a difesa dei referendum (www.acquabenecomune.it). che si contrappone ad una  concezione alternativa che considera l’acqua come “una merce”, si fonda sui seguenti  presupposti :

  • Principi generali. L’acqua è un bene esauribile, indispensabile all’esistenza di tutti gli esseri viventi e deve essere tutelato ed utilizzato secondo criteri di sostenibilità e di solidarietà,  per salvaguardare le aspettative e i diritti delle generazioni future a fruire di un integro patrimonio ambientale.  L'acqua è un diritto umano universale. La disponibilità e l’accesso individuale e collettivo all’acqua potabile sono garantiti in quanto diritti inviolabili della persona.
Tutte le acque superficiali e sotterranee sono pubbliche, non mercificabili e indisponibili ad usi ispirati da logiche di mercato.

Al fine della tutela della risorsa idrica, il prelievo dell’acqua, ad eccezione di quella prelevata per solo uso umano da abitazioni rurali, isolate e distanti da acquedotti pubblici e in misura non superiore a 400 litri giornalieri, è subordinato alla concessione da parte delle amministrazioni pubbliche competenti.
  • Finanziamento del servizio idrico.  Il reperimento dei circa 40 miliardi che sono  stimati come urgenti e necessari per un ammodernamento degli impianti non può avvenire solo tramite la “tariffa “ ed il sistema del  Full recovery cost”. La nostra proposta – già contenuta nella  proposta di legge depositata nel 2007 – è quella di realizzare un meccanismo alternativo di finanziamento del sistema che sia in grado di garantire gli investimenti necessari .  Al posto del “Full recovery cost” occorre costruire un nuovo meccanismo tariffario  associato ad un ricorso alla finanza pubblica ed alla fiscalità generale.  La proposta dei Movimenti Per la ripubblicizzazione del Servizio Idrico Integrato dopo il referendum" Documento prodotto dal Forum dei Movimenti dell’acqua (www.acquabenecomune.org). Le proposte in tema di ridefinizione progressiva della tariffa e di diritto all’acqua, sono state avanzate dal Manifesto italiano per un Contratto Mondiale sull’acqua(2005) e successivamente sviluppate attraverso i Forum alternativi dell’acqua ed infine formalizzati attraverso la legge di iniziativa popolare depositata in Parlamento nel 2007. è che la tariffa copra :  i costi di gestione, il costo degli ammortanti per la parte di investimenti  realizzati tramite la  finanza pubblica ed il costo degli interessi del capitale, prevedendo una articolazione della tariffa progressiva  sulla base di fasce di consumo. La Fiscalità generale deve coprire il costo del quantitativo minino vitale (diritto all’acqua) e gli investimenti infrastrutturali.  Per quanto riguarda gli investimenti, la nostra proposta è che la fiscalità generale copra i costi relativi alle nuove opere (23 miliardi in 20 anni) mentre la finanza pubblica intervenga per garantire  gli investimenti necessari per la ristrutturazione degli impianti attingendo i  fondi presso la cassa depositi e prestiti io facendo ricorso alla emissione di Bond locali.
  • Ruolo degli Enti LocaliA livello di territori, acqua e rifiuti, devono tornare ad essere gestiti dai sindaci e dai cittadini. I sindaci eletti direttamente dai cittadini per la difesa dei beni e servizi  comuni del territorio, devono abbandonare il ruolo di  azionisti dei beni comuni, di controllori delle tariffe decise dal mercato o da Autorità nazionali e svolgere quel ruolo di  tutori  dei diritti di cittadinanza tramite la gestione diretta dei servizi pubblici di base.

Si tratta quindi di promuovere e realizzare nuovo modello di gestione pubblica e partecipata del bene comune acqua, che sia capace di coinvolgere sul piano della gestione i cittadini a partire dalle città e dai territori, per costruire nuove modalità di partecipazione fra cittadini ed amministratori  e quindi per rilanciare dai territori  nuove politiche di salvaguardia dei beni comuni dei territori. 

Annexe : Résumé en français

Le document est structuré en trois chapitres:

  • Le premier porte sur le cadre législatif national et l'évolution de la législation et des politiques mises en œuvre par les institutions nationales et « locales » pour assurer l'accès à l'eau.
  • Le deuxième identifie les modalités et les moyens mis en œuvre par le législateur et les institutions jurisprudentielles et de contrôle et (Cour constitutionnelle, Tribunaux et autres institutions judiciaires, Cour des comptes, etc...) pour protéger l'accès à l'eau des citoyens.
  • Le troisième résume la vision de l’eau par la société civile et les propositions émises et défendues par les mouvements citoyens actifs pour la promotion et la défense de l'accès et et du droit à l'eau. 


Chap.1 : Le droit à l’eau. Etat de la législation en Italie
Comme pour la plupart des constitutions écrites des pays européens, la Constitution italienne ne contient aucune référence directe au droit à l'eau. Au cœur de la législation il y a l’accès. On peut distinguer quatre phases principales dans l’évolution du cadre législatif national et des politiques mises en œuvre en Italie par les pouvoirs publics centraux(gouvernement et parlement) à partir de l’entrée en vigueur de la Constitution en  : l’accès à l'eau en tant que droit social, l’accès à l'eau dans le cadre du service public ; l’accès à l'eau dans le cadre d’un «  service industriel » ouvert au marché ; l'accès aux services d'eau dans un contexte de financiarisation générale des services « publics », locaux, de proximité. 

Chap.2 : Modalités et moyens de protection législative et judiciaire de l'accès à l'eau
En l’absence d’une reconnaissance directe et explicite par la Constitution, l’accès à l’eau potable et aux services d’assainissement a été garanti moyennant le payement d’un montant monétaire, d’abord appelé "redevance", puis «  tarif » voire « prix de l’eau ». Dans ce chapitre, on analysera la politique de l’eau en Italie à travers l’évolution dans les méthodes de construction de la "tarification normalisée de l’eau" censée protéger l’accès à l’eau du citoyen-consommateur. Trois méthodes se sont suivies : l’accès à l'eau à titre de citoyen par un "tarif public" ; l'accès à l'eau à titre de consommateur payant un service industriel selon un tarif fondé sur le principe « consommateur/payeur » ; l'accès à l'eau en tant que consommateur d’un service industriel à valence environnementale payant un tarif fondé sur le double principe « consommateur/payeur », pollueur/payeur ».

Chap.3 : Les propositions de la société civile en matière d'accès et de promotion du droit à l'eau.
La situation italienne se caractérise par l’existence de deux conceptions de l’eau et de sa «gestion », diamétralement opposées. D’une part, une conception marchande de l’eau, bien essentiellement économique, produit industriel et bien commercial. à « gérer » par les « porteurs d’intérêt » dans le cadre de marchés concurrentiels. Il s’agit de la conception soutenue par les groupes sociaux au pouvoir et devenue prédominante au cours des quarante dernières années. De l’autre, une conception naturelle humaniste de l’eau, bien commun public, capital social des communautés humaines , patrimoine de la vie soutenue et promue, en général , par la plupart des organisations de la société civile et les mouvements sociaux.