The implementation of the right to water in french law
Henri Smets, Académie de l'eau, France
Published: 3 years, 10 months ago (02/01/2014)
Updated: 3 years, 3 months ago (09/08/2014)

This articles outlines the steps taken to ensure implementation of the human right to drinking water and sanitation in French legal order. It includes a description of the latest law N°2013-312 of 15th April 2013 which legalized the social tariff and banned water disconnections in case of unpaid bills and an outline of the implementation of the right to water in Paris. France has already adopted many provisions to guarantee the right to water but still needs to introduce a legal provision that would recognize that the right to drinking water and sanitation is a human right. It would also need to implement more fully the laws adopted over the last 10 years on water services.


In his address of the 2nd June 2010, the President of the French Republic supported the objective to:

organize a universal right to water and sanitation.”

This official position is in line with that it has upheld for many years. As early as 1994, Madame Simone Veil, as Minister of Social Affairs, declared that: “free access to clean water is a human right” and in 2003, President Chirac proposed that “access to water be recognised as a fundamental right”. France took a stand in favour of the right to water during the World Water Forum in Mexico (2006) and in March 2009, the Minister Jean-Louis Borloo defended the right to water as a “human right of the 21st century”.

In 2012, the Prime Minister Jean-Marc Ayrault presented the new Governmental positionJ.-M. Ayrault: « Je rappelle aussi que le gaz, l’électricité, comme l’eau d’ailleurs sont des biens communs et ne peuvent être livrés à la seule loi du marché. Nous mettrons en place une tarification progressive avec un double objectif social et écologique, le Gouvernement y travaille déjà pour que cette mesure prenne effet très rapidement. », 3/7/2012. which emphasized the issue of pricing of a common good. While the human right to water was not any more an issue, its implementation required governmental attention. The social dimension of water supply had to be addressed in addition to the economic and environmental dimensions.

At local level, a number of mayors started to promote new approaches in tariff settings and in provision of aid for the water of poor households. Libourne introduced a symbolic price for the first block of consumption, Paris took account of the water bills in rent subsidies, Dunkirk implemented a social tariff and Viry-Châtillon set different prices for different categories of users. In 2013, the Parliament adopted a law that banned water disconnections in case of unpaid water billsLoi N°2013-312 du 15 avril 2013 (loi Brottes) visant à préparer la transition vers un système énergétique sobre et portant diverses dispositions sur la tarification de l'eau et sur les éoliennes.. This considerable step was taken in the UK in 1999 and in many European countries disconnection of water supply has become very rare.

Effects of international recognition of the right to drinking water and sanitation on French law

Following the General Assembly of the United Nations' adoption, in July 2010, of a resolution recognizing the fundamental right to water and sanitation and the Human Rights Council's adoption of a further resolution in September 2010 on the same subject, the Ministry of Foreign and European Affairs set forth the official position of France in light of these votes:

France welcomes the adoption by consensus on 30 September of a resolution on the right to safe drinking water and sanitation which it co-sponsored. The right to safe drinking water and sanitation was recognized as a human right by the United Nations. The Human Rights Council resolution supplements this and clarifies the main parameters of this right. It affirms in particular that the right to safe drinking water and sanitation is derived from the right to an adequate standard of living.”
(France - Diplomatie, 4 Oct. 2010).

As a result of the considerable progress made in 2010 regarding international recognition of the right to drinking water and sanitationHenri SMETS, "Les effets de la reconnaissance internationale du droit à l’eau potable et à l’assainissement", Revue Environnement, Industrie, Nuisances, Nov. 2010., the priority in France is now to organize and formalize this right in domestic law. It is no longer a matter of defending an already accepted principle, but rather of implementing this by identifying concrete legal and practical solutions.

By ratifying the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights (1966) and by supporting the 2010 Resolutions of the General Assembly of the United Nations and the Human Rights Council, the French Government, under Article 2 of the CovenantArt. 2.1. "Each State Party to the present Covenant undertakes to take steps, individually and through international assistance and co-operation, especially economic and technical, to the maximum of its available resources, with a view to achieving progressively the full realization of the rights recognized in the present Covenant by all appropriate means, including particularly the adoption of legislative measures." This commit-ment applies to the right to drinking water and sanitation which is included in the right to an adequate standard of living (Art. 11 of the Covenant)., has committed to taking the domestic legislative measures necessary to ensure the right to an adequate standard of living (Art. 11), which includes the right to drinking water and the right to sanitation, as affirmed in the interpretation within the framework of the Human Rights Council which was supported by France.

This right to drinking water and sanitation has therefore become an important political objective, a policy for Parliament and a source of inspiration for the Government. Whilst France has committed itself to formalizing this right in French law, it is only gradually implementing it.

The French Government's support of the above-mentioned resolutions will have little direct effect on domestic law. Economic and social rights, such as the right to an adequate standard of living, food or housing as laid down in the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, are recognized as provisions invoked between States, yet are of little practical use when defending individual rights in a French courtIn the Mme Bayer case (N°323250, reading of 15 December 2010), the Conseil d'État took the Rome Convention into consideration: “Whereas the decision of the mayor to refuse, on the basis of Article L.111-6 of the town planning code, to permit an unauthorized construction for residential use to connect to the electricity, water, gas or telephone networks constitutes interference by a public authority in the right to a private and family life, as guaranteed by the aforementioned provisions of the European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms and that, if such interference can be justified by the legitimate aim that is the respect of planning rules and safety and the protection of the environment, it pertains, in each case, to the administration to ensure and to the judge to verify that the interference resulting from the refusal to grant a connection is, given all the facts of the case, proportionate to the legitimate aim being pursued.". According to the consistent interpretation of the administrative Supreme Court, the Conseil d'État, and the highest French judicial court, the Cour de cassation, these rights are “stipulations that have no direct effect on individuals”. Several other countries also hold this position on the absence of direct effect.

A large number of French rulings have substantiated the fact that many economic and social rights cannot be invoked in French courtsIn 2005, the Cour de cassation reiterated that “with regard to their content, the provisions of Article 11 of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights of the 16 December 1966, which have no direct effect in domestic law, cannot be effectively invoked”, C. Cass. com, Arrêt N°199 (25 January 2005). Likewise, the Conseil d'État (Aides, decision N°335738, reading of Thursday 23 December 2010): “Whereas, firstly, under Article 10 of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, party states recognize that the greatest possible protection and assistance should be accorded to the family and to children; and, according to Articles 11 and 13 of the revised European Social Charter, the parties commit to taking appropriate measures to ensure the effective exercise of the right to protection of health, social and medical assistance, respectively, these stipulations, which have no direct effect on individuals, cannot be effectively invoked in support of claims for the annulment of the contested decision…. Notably, this is also true of the right to drinking water and sanitation, even though this has formally been accorded equal status to the other economic rights contained in the Covenant. In contrast, both France's official position and the aforementioned resolutions could, however, have an important effect on those cases that come before the international courts, such as the European Court of Human Rights or the European Court of Justice.

The absence of direct effect is due to the fact that the stipulations are not sufficiently clear or precisely stated. For the right to drinking water and sanitation to become an enforceable right, it needs to be more clearly defined. Introducing programmatic provisions or provisions that require implementing measures is not sufficient. The obligations of French actors will only be established through substantive law, laws and case laws, and not through unclear political discourses.

For the right to drinking water and sanitation to become a real human right in France, previously established legislative provisions would need to be supplemented so that the right to water can be formalized. The Resolutions adopted in 2010 need to be translated into enforceable texts within domestic law, taking inspiration from General Comment N°15CESCR, General Comment N°15: The right to water, 2002.. Stating in French law that the right to drinking water is a fundamental right will help but not suffice; it will also be necessary to define who is to provide this drinking water and under which conditions.

As early as 2007, the French National Consultative Commission on Human Rights (CNCDH: Commission nationale consultative des droits de l'homme) emphasized “that, in order to be completely effective, the right to water needs to be implemented through precise provisions in domestic law, covering its various aspects, notably access to water and sanitation for the poor or in occasionally deficient rural areas.”

The Economic, Social and Environmental CouncilConseil économique, social et environnemental (CESE), Les usages domestiques de l'eau, recommendation presented by M. Paul de Viguerie, 2009. and the Conseil d'ÉtatConseil d'État, L'eau et son droit, Rapport du Conseil d'État, La documentation française, 2010.have recently published important reports that focus on the issue of implementing the right to water. Studies have also been undertaken within the Water AcademySee The National Water Committee and the National Consultative Committee on Human Rights (CNCDH)CNCDH, Avis sur la mise en œuvre du droit de l’homme à l’eau potable et à l’assainissement, Avis du 23 juin 2011, Site CNCDH ( made proposals to the Government concerning bills related to the right to water.

In 2006, France formally introduced elements pertaining to the right to water in its law on water and aquatic environments. Various legislative changes also came into force as outlined below. In a number of cases the individual right derives from an obligation which public bodies or private parties must fulfill.

The main provisions of the right to drinking water and sanitation in French law

The right to drinking water and sanitation in France results from a range of provisions introduced to ensure public health, manage the public water supply, maintain hygiene, reduce pollution and protect human health, natural resources and the environmentFor a survey of French laws concerning the right to water and sanitation, see Henri SMETS, Le droit à l’eau potable et à l’assainissement en Europe, Ed.Johanet, Paris , 2012. Also Henri SMETS, L’accès à l’assainissement, un droit fondamental, Ed. Johanet, Paris, 2011.. In particular, municipalities (local authorities) are responsible for operating sewer systems in urban areas, inspecting on-site sanitation facilities and monitoring the water quality. Most of the provisions currently in force define the obligations or responsibilities of both the authorities and the public. There are nevertheless a number of provisions, which define precisely individual rights in this area.

The Environmental Charter of 2004 which is part of the Constitution introduces

“The right to live in a healthy and balanced environment” and “The right to access environment-related information and to participate in the public decision-making process where this has an incidence on the environment”.

These very general constitutional rights were made more specific by a dozen of laws adopted since 2004 to describe individual rights within the water and sanitation sector.

These rights deal with the following issues:

1. Public water and sanitation services;

2. Price for water supply and sanitation;

3. Water supply and sanitation for particular groups of vulnerable people.

The most significant innovation was to ensure that no longer would anyone be excluded from the right to drinking water and sanitation services because of financial difficulties. The idea behind is that water is not a commodity like any other but a common good, which should be enjoyed by all members of society. The underlying concept is sharing a good that belongs to all and not acquiring a commercial product sold by a supplier to a customer. The price is not a mechanism for the distribution of water on a market but a mechanism to allocate water costs among all users.

As was stated by the late Stephane Hessel,

« L’eau n’est pas une marchandise quelconque fournie dans une perspective de profit. Elle est un bien commun auquel tous les hommes ont droit. Il doit devenir un droit opposable dans l’ordre juridique français ».
Right to connect to a water supply network

In almost all French municipalities there is a public system of water supply. Each person has the right to connect to the water supply network in his vicinity, if one exists, at its own expense. Once the connection is activated, there is a constant supply of drinking water. All users of the network should be treated without discrimination (equality of conditions of supply). It is not compulsory for each municipality to construct a water supply network. In practice, there are only 100 municipalities, out of a total of 36 664, with no water supply network and only 150 000 out of 25.6 million dwellings with no water connection.

All municipalities are required to define those areas of their territory served by a water supply network and those parts, which are left unserved. This new requirement is now in force and should clarify which houses are not to be served.

According to decisions by Conseil d’Etat, the inhabitants of remote dwellings cannot exercise the right to have water supplied to their home because it is considered to be too costly for the community to supply distant houses. The right to refuse to connect illegal housing is still a matter for discussion. In general, there is a temporary connection to an existing network until the dwelling is evacuated or destroyed.

Right to be supplied with good quality drinking water

According to the Health Code, “Anyone offering water to the public for human use must ensure that this water is fit for consumption” (CSP, Art. L1321-1). Every citizen can demand that distributed water be potable and this obligation is met in nearly all cases. If water is not drinkable, for instance because of a technical malfunction or a storm, the water utility has to provide an alternative water supply to the users (free bottled water).

Right to sanitation (toilets, sewers, waste water treatment)

The right to sanitation has been introduced rather recently. It can be derived from the Environmental Charter, annexed to the Constitution, which stipulates that “Everyone has the right to live in a healthy and balanced environment” and from the Charter of Fundamental Rights of the European Union that states that human dignity must be respected and protected. European community law and national lawHenri SMETS, Le droit à l’assainissement, un droit fondamental, Éditions Johanet, Paris, 2010 (in particular: "Le droit à l’assainissement en France"). P. STEICHEN,  "L’évolution du droit de l’assainissement en France : une mise aux normes sous contrainte", Les Cahiers de Droit, Vol. 51, N°3-4, sept.-déc.2010, pp. 567-93 (2010). contain several provisions for formalizing the right to sanitation (the collection and treatment of waste water). As a contracting party to the Protocol on Water and Health, France has committed to taking “all appropriate measures to achieve adequate sanitation of a standard that sufficiently protects human health and the environment”. The right to sanitation is now recognized as an individual right on an equal footing with the right to water, but most of the obligations involved come under the remit of the public authorities.

When there is a collective sanitation system, everyone is entitled to a sanitation service that conforms to health and environmental standards. Such systems exist in all French towns but are not yet up to standards.

Municipalities are under the obligation to establish a sewage plan delineating areas of the communes with sewage and also to manage the collective sewage system in urbanized areas of the commune. According the Public Health Code (L1331-7-1), there is “a right to connect to the collective sewage system”.

If there is no sewage system (rural areas), municipalities must establish a non-collective sanitation system according to which everyone is entitled to an inspection of existing sanitation systems and to demand that such sanitation facilities are appropriateCGCT, Article L2224-10: "Les communes ou leurs établissements publics de coopération délimitent les zones d'assainissement collectif où elles sont tenues d'assurer la collecte des eaux usées domestiques et le stockage, l'épuration et le rejet ou la réutilisation de l'ensemble des eaux collectées et les zones relevant de l'assainissement non collectif où elles sont tenues d'assurer le contrôle de ces installations.". This new control system is very significant because 13 000 municipalities have no collective sewer system and so rely on the proper functioning of on-site sanitation facilities (19% of the population).

Right of access to water supply facilities, to toilets and to waste water evacuation facilities in housing and at the workplace

The numerous provisions in place pertaining to the right to housing, work, health and the environment, etc. have resulted in nearly everyone now having access to water from the supply network and to toilets in dwellings, in the workplace, in school buildings, in meeting places, cinemas and theatres, on long distance public transport, etc. The right to water and sanitation derives from the fact that the necessary facilities have to be made available by the operator. In particular, it is forbidden to rent out or to operate facilities with poor standard sanitary equipmentMandatory sanitary equipment of dwellings is described in art. R 111-3 of the Code of construction and housing..  The regulatory requirements are very precise. If a facility without toilets is rented, the lesser has the right to demand installation of a toilet without any increase in the rent.

Right of access to information and public participation in water and sanitation services

The water supply and sanitation sector is a public service where there is relatively limited access to information and public participation in decision-making - despite the fact that the laws currently in force include several obligations in this regard.

According to the Environmental Charter (Art. 7), “Each person has the right, within the conditions and limitations of the law, to access environment-related information that is held by the public authorities and to participate in the public decision-making process where this has an incidence on the environment.” This provision, which has constitutional value, is supplemented by the rights of access to information and public participation in decision-making set out in the Aarhus Convention (Convention on access to information, public participation in decision-making and access to justice in environmental matters). It is also implemented through various European community laws.

Recently, a law was adoptedLoi N° 2012-1460 du 27 décembre 2012 relative à la mise en œuvre du principe de participation du public défini à l'article 7 de la Charte de l'environnement. Cette loi met notamment en œuvre les principes suivants : « Le principe selon lequel toute personne a le droit d'accéder aux informations relatives à l'environnement détenues par les autorités publiques » ; 
« Le principe de participation en vertu duquel toute personne est informée des projets de décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement dans des conditions lui permettant de formuler ses observations, qui sont prises en considération par l'autorité compétente. » to promote a stronger role to public information and consultation. Much progress needs to be made because nearly half of householdsOut of 22 million connections, 18 million are domestic connections of which 14 million are within a contract with the occupier (out of a total of 27 million households). Thus 13 million households have no direct relations with the water supplier.never receive information from their water supplier, whereas they do receive information from many other public services (electricity, gas, telephone, etc.) with whom they have a direct contractual relationship.

Right to bring any dispute with the water utility to the water mediator

Private water utilities that supply ¾ of the population have agreed to set up a water mediation system so as to speed up the solution of any dispute with the utility. This system has proven to be very effective and is free. The water ombudsman dealt with almost 200 cases in 2011 (91% of cases are related to water bill, 5.2% to the quality of service, 2% to the metering or connection to the water network and 1.8% to the drinking water quality).

In France, there is a public policy to provide access to drinking water and sanitation services against payment of the full cost of the services (le principe “l’eau paye l’eau”)For a survey of tariff measures for water in Europe, see the books by Henri SMETS published by V. Johanet, Paris on progressive tariff, the standing fee and the new water tariffs.. There is even a law prescribing that municipalities may not subsidize their water services. France has little problems with implementing the EU based principle of full cost recovery concerning water supply and sanitation of households (Directive 2000 /60, art.9). However limited subsidies are still provided by departments and regions.

Right to an affordable price

The most significant provision pertaining to the human right to drinking water was introduced through Article 1 of the Law Nº2006-1772 of the 30 December 2006 on water and aquatic environments, whereby:

...Each natural or legal person has the right to obtain drinking water for nutrition or hygiene in conditions that are affordable to all”
(Environmental Code, Art. L210-1).

This text on affordability of water has so far only been very partially implemented. The Government undertook in the National Assembly in 2010 to submit a Bill in September 2011 that aims to protect the poorest members of the population from having to spend an excessively high proportion of their income on water and sanitation services. Unfortunately it failed to even produce a first draft of a law.

No legal text clarifies what is the meaning of an affordable price. However all political forces and the National Water Council recognize that households should not spend over 3% of their income on drinking water and sanitation. In Paris, the municipality endorsed this objective and decided to grant preventive financial assistance for water to over 40 000 poor households in 2010 (75 €/household on average). In Paris suburbs, the water utility (SEDIF) operates a system of water aid officially based on the upper limit of 3%.

The right to a lower water price for poor users (social tariff)

For many years it was held that it was illegal to provide water at a lower price to poor users because water prices should be equal for all (égalité des conditions d’accès à un service public). Such price discrimination was not considered illegal for music lessons provided by public music conservatories, meals at school or electricity. The new French government proposed in 2012 to use for water the approach used in laws for gas or electricity. The change in legal approach was submitted to the Conseil constitutionnel, which did not find that a social tariff for water was contrary to the Constitution. It is now permissible to take account of the household size and income when setting water tariffs. Dunkerque has now a water tariff, which varies with income and household size. In Viry-Chatillon, industry pays water at a higher price than households. The tariff differentiation, which France finally endorsed, is already used in countries such as Belgium, Spain, Portugal, Italy, etc.

Right to a first block of water at a very low price

For many years it was held that the water unit price should be the same for all households. Reducing the unit price for the first block of consumption or increasing the unit price for large levels of consumption was held to be in contradiction with the concept of equal price for all. In France, most tariffs in force follow this pattern (two-part tariff). However since 2010, progressive tariffs (increasing unit price with consumption) became legal and since 2013, it is even permissible to set the price of the first block of water consumption at a highly subsidized level. The new law even contemplates the possibility for municipalities to set the price at zero, a solution that was forbidden before 2013. Thus it is quite conceivable that water could be sold at a price to large users and is free for small users. This was the case in the XIXth century with free public fountains in villages and water supply of houses of wealthy families.

While there is a possibility to set up a low price for the first block, there is no obligation for municipalities to choose this approach (tariff setting is an exclusive competence of municipalities). In a number of municipalities, all users enjoy access to a first block of water at a symbolic price.

Right to pay water at a unit price, which is close to the average price paid by most households

Price discrimination between users may be said to occur when small and large households pay very different mean unit price for the water they consume. This is the usual outcome of water tariffs based on a standing charge and a variable component (two-part system). In 2006, a first cap on the standing charge has been introduced (with the exception of communes classed as tourist areas. where a single person can be required to pay very high standing charges). This cap was strengthened in 2012 .The main beneficiaries of this cap are people living alone (up to 50 % of households). Setting the cap leads to an increase in price paid by large users.

Right to a price discount in case of an accidental water leak

When a water leak occurs and is unnoticed, the water bill can be very high. A law was adopted in 2011 (N°2011-525) to create the obligation of the water utility to inform the user of any abnormal water consumption detected by a utility. In addition, the user is entitled by law to limit his water bill to double the normal bill if he corrects the leak promptly after being informed. The justification for this price reduction is that water, which is lost, is not being sent into the sewage for treatment.

Right to receive assistance for paying water expenditure in the event of financial difficulties

For several years now, there is the recognition of a right to social assistance to people receiving water from the network who have either accumulated water arrears or are at risk of so doing:

...any person or family experiencing particular difficulties, especially with regard to their assets, lack of resources or living conditions, is entitled to assistance from public authorities to ensure the continuing supply of water, energy and telephone services to their home”
(Family and Social Action Code, L115-3).

This law created an individual right; it should not be restrictively interpreted as being limited to those people owing arrears to their water supplier (an individual contract) or to a landlord / housing association (collective contract). It creates a right to assistance even before debts are created by lack of payment.

The financing of the solidarity mechanism managed at departmental level was improved in 2011 (Law Nº2011-156). It now incorporates voluntary contributions from water suppliers, sanitation companies, communes (local authorities) in addition to subsidies from the general councils of the departments.

The mechanism for payments of water debts is well established while the mechanism for financial support is still in the process of development.

The solidarity mechanism in case of water debts has been set up at department level (FSL: Fonds de solidarité pour le logement) in over ¾ of departments, and is completed by voluntary social assistance measures provided at municipal level (CCAS: Centres communaux d'action sociale) when they exist. These bodies have provided support for water to over 60 000 households in 2008 for a total cost of € 12 million.

A solidarity mechanism prior to water debts was created during recent years in Paris, in Paris suburbs (SEDIF) and in over 30 municipalities. It distributes water tickets or water aid to poor households. In 2013, a law was passed to allow the financing of such mechanisms by water utilities up to a level of 2% of their turn-over (instead of 0.5% in 2011).

Right of water supply even in case of unpaid water bills

Users can cut off the water supply in the event of late payment of their water bills. To prevent this situation arising, a special procedure has been put in place with the aid of social services. In the event of non-payment, a reminder notice is sent and it is usually possible to agree payment terms with the supplier (“Should a consumer have failed to pay his bill, … the water supplier informs the consumer in writing of the terms and conditions, defined by decree, under which the supply may be reduced or suspended in the event of continuing non-payment” (CASF, L115-3).

A customer with water arrears is invited to contact social services (FSL or CCAS) to obtain financial assistance. Whilst awaiting the FSL ruling, interruption of supply (disconnection) is suspended (“In the event of non-payment of bills, the supply of energy, water, as well as a limited telephone service, is to be maintained until the ruling on the request for assistance has been issued”). If FSL does not grant the customer assistance, then it is sometimes possible to obtain aid through CCAS.

If FSL has granted aid to the customer for the payment of rent, service charges, energy or water, it is not possible to cut off the water supply in the event of non-payment (“In the case of a main residence, water suppliers are not permitted to disconnect the water supply for non-payment of bills of those persons or families mentioned in the first paragraph and who are receiving, or have received within the last twelve months, a ruling in their favour granting them assistance from the housing solidarity fund.”).

In practice, there are very few disconnections of consumers in precarious situations (0.1%) that last for more than 24 hours (around 2 000 disconnections per year).

In 2013, a new law was passed which bans disconnections of water supply of accommodations of households irrespective of their revenue. No family will be left without water to drink or to wash or without toilets because of financial difficulties. This progress towards a true human right to water is highly symbolic and will affect families in desperate situation. Before it was introduced there were relatively few poor families, which were exposed to the risk water cut off. Their number was not negligible, probably a few hundred thousands.

The ban on disconnections was initially proposed by the CEDE in 1999 when it proposed the principle:

No person may be deprived of the amount of water needed to meet his basic needs »
(Madeira Declaration)

Banning disconnection may be socially acceptable but may lead to abuses. The example of its implementation in the UK shows that there is a real problem that cannot be left ignored.

The rights to water for vulnerable people

Some population groups are not living like most French households in accommodations connected to water supply and sanitation networks but they also have the right to water and sanitation. The following groups need to be considered because of their unfavorable housing conditions:

- People in prisons, - homeless people, - travelling communities, - local communities in overseas territories.

The right to water and sanitation in French prisons

Many French prisons are overcrowded and below standards. Toilets in cells lack intimacy and showers are rare. As stated by the former President of the Republic, the state of French prisons is “une honte pour la République” (2009). Improvements are being made in old prisons so as to protect human dignity and hygiene. When the code of penal procedure was revised, special provisions were introduced to emphasize the right to dignity (D 189, D 349, D 358).

The right to water and sanitation for homeless people

With access to water and to toilets being considered as a human right, it would be advisable to introduce particular measures to improve access for marginalized groups, the vulnerable, the homeless and those of no fixed abode, etc. In the 19th century, there was a tradition of making public drinking fountains available to all. The fact that use of these fountains has considerably decreased does not mean they are no longer required.

Paris municipality is increasing the number of public fountains and created over 400 public toilets, which are free. The Comité National de l’Eau proposed a bill to improve access to public water points in townsIn June 2011, the French National Water Committee adopted a resolution concerning access to water for vulnerable people. The main part of the resolution is: "CONSTATE que l'accès à l'eau et à l'assainissement n'est pas garanti pour les personnes sans domicile identifié, les gens du voyage et sans-abri, SOUHAITE que soit proposée une mesure législative prévoyant l'accès public, gratuit et non discriminatoire à l'eau potable, à travers la mise en place de points d'accès à l'eau potable répartis de façon équilibrée sur le territoire aggloméré de la commune, PROPOSE que cette mesure s'applique à toutes les communes de plus de 1 000 habitants, en tenant compte des points d'eau existants et des moyens des collectivités, (...)". Similar proposals have also been made by the Conseil d'État (Box).

Box 1


The Conseil d’Etat issued a detailed report on “L’eau et son droit” (2010) in which it took a stand on the issue of the right to water for homeless people.

“For the 100 000 homeless people living in France, access to water is not provided under satisfactory conditions leading to the occasional use of fire hydrants or water points located in cemeteries for either consumption or washing. The removal of public fountains, which provided permanent access to free water, and the closure of a large number of public baths and showers as a result of bathrooms being increasingly installed in dwellings have also rendered access more difficult.

The Conseil d'État therefore recommends requiring communes to reopen shared water points, accessible to the homeless, so that they can satisfy their consumption and hygiene needs in acceptable economic conditions. It is not a case of reinstalling free-flowing fountains in public places, but of devising a new standpipe-type service that can be managed by an association working on reintegration or on reducing social exclusion or by a public bath. In the same way as certain countries require a minimum volume of water to be supplied in the event of disconnection, it would be advisable to set a minimum threshold and require the commune to either supply this directly or ensure it is supplied through a delegation contract.”

Right to water and toilets for the travelling community

In France, the law makes provision for the travelling communityThe travelling community (“gens du voyage”) is mostly made up of French citizens and bears no relation to the East European immigrant population who live illegally in insalubrious conditions and are subject to police be provided with drinking water and toilets in the designated stopping places placed at their disposal. No other community is granted a similar right. Eleven years after the Besson lawLaw N°2000-614 of 5 July 2000 pertaining to the reception and accommodation of travellers. Decree N°2001-569. was passed, only half of the proposed stopping places are up to standard and travellers are thus forced to park illegally or in unacceptable conditions. The Prefects who could intervene and, in certain cases, to take action for inefficient mayors, fail to do so. The insufficient level of implementation (50%) has been pinpointed by the Cour des ComptesL’accueil et l’accompagnement des gens du voyages, Cour des Comptes, oct. 2012.. Progress towards implementation of the law is slow but real. Paris will finally offer a stopping place. In Ile-de-France, only 35% of planned places were created.

Right to water and sanitation outside the metropolitan area

Overseas territories which are part of France (Guyana, Martinique, Guadeloupe, Reunion and Mayotte) do not always have a sufficient level of access to water and sanitation. For instance, many people in Guyana are not connected to a water supply network. In most cases the sewage system is far less developed than in the mainland. Special steps are taken to improve this situation but much remains to be done in favour of inhabitants of former colonies. However access to water look much better in these French overseas territories than in nearby States.


Whereas there are several lawsSee art. 1 of Quillot Law (loi N° 82-526 du 22 juin 1982) according to which : « Le droit à l’habitat est un droit fondamental ». In the Code de l’action sociale et des familles, art. L 115-1 specifies that « the fight against poverty … aims to guarantee effective access of all to fundamental rights in the area of housing … ». France adopted loi n° 90-449 du 31 mai 1990 « visant à la mise en oeuvre du droit au logement ». referring to the “right to housing”, there is still no law that refers the “right to water “ and provides a legal interpretation of all the political declarations made on the so-called “right to drinking water and sanitation". It would therefore be advisable to prepare a general law on this subject that would establishes or guarantees the right to drinking water and sanitation as a human right or a fundamental right.

In 2011, the French National Consultative Committee on Human Rights examined the issue of a human right to waterSee opinion of 23d June 2011 on the site of CNCDH. According to CNCDH, there are two million people who do not benefit from the right to water in France.. It supported the view of the Conseil d’Etat to ask each State to formalize the right to water in the most appropriate legal text so as to give full effectivity to this right. In 2012, the Chairwoman of this body wrote to the Prime Minister to suggest that the Government take steps in this direction. The law of 15th April 2013authorizing the social tariff for water was a long awaited step but still needs to be completed.

Although France has already undertaken several legislative and regulatory measures to implement the human right to drinking water and sanitation, further measures are still required to ensure this right is made effective and implemented in such a way as to include those who are still precluded. Legislative action is taking place but in the end it is up to municipalities and citizens to implement the right to water. In particular, municipalities may define what is the amount of drinking water for essential uses and what is the level on unaffordability.

The degree of implementation of the human right to water in France can be compared to what is being done in other developed countries. The overall conclusion is very positive especially in terms of of laws but further progress is needed. In the area of sanitation improvements are required. Concerning water quality, the levels of biological contamination, nitrate and pesticides are too high in a number of small municipalities. The amount of preventive aid could be enlarged because the price of water is too high for poor families. When the recent Brottes law will be implemented at municipal level, the social problems of water will be much alleviated. The risk of inaction in the current economic situation is high because water and sanitation expenses are only a small part of total housing expenses.

Box 2


French municipalities draft and implement their own plans to ensure access to water and sanitation to all. A description by Paris officials of the various actions taken by the City of Paris (2.2 million inhabitants) is given below. It should be pointed out that the proportion of poor people in Paris is higher than the national average but also that the average household income is also higher.

The City of Paris provides 1200 drinking water fountains. During winter, almost 40 fountains (half of them in streets, half in parks) stay open. The City operates more than 400 public toilets, 17 bath and shower establishments. This municipal equipment is all free of charge. In addition municipalities implement overnight accommodations, and sanitary and hygiene services. In Paris for instance, there are 15 solidarity centres opened during the day which provide access to showers and toilets. The City plan includes developing public fountains, providing maps to locate them, financing the purchase of less water consumptive equipment’s for private facilities in order to save water and in particular hot water.

Other means of water distributions shall be developed to reach homeless people. During summer time, when the risk of dehydration is very high for homeless people, Eau de Paris is providing bottles of water. The City has the authority to maintain water supply to illegal tenants (squats) against the wish of landlords.

In Paris, water bills represent 5% of housing expenses because water is cheap and rents are high. The City is devoting part of municipal housing aid to water expenses of poor people 45 000 households received preventive water aid in 2012 (63 €/ year).

The City of Paris agreed with Eau de Paris, its water local utility, to a performance contract. One of the objectives given to Eau de Paris is to guarantee access to water to everybody, including disadvantaged people, whether they have a permanent dwelling or not. The performance contract between Paris and its utility establishes that the expenses for solidarity shall amount to at least 0.40% of water sales. Eau de Paris has distributed 15 000 kits to reduce water consumption in social housing by 10%.

Eau de Paris has a social adviser for people who cannot afford to pay their water bill; it subsidizes the housing solidarity fund (500 000 €/year for unpaid water bills). In 2012, 4661 households received on average 80 €/yr. for their unpaid water expenses. The SIAAP (sanitation utility) also provides subsidies to the Paris housing solidarity fund (90 000 € in 2011). The Fund is now authorized to provide water aid to individual users who have water debts. Water bills can be paid on a monthly basis. Paris undertook not to cut off water in case of water debts of households.

In addition to the usual Consultative Committee on Public Services, the City created a Water Observatory (Observatoire parisien de l’eau, OPE). This body is composed of representatives of consumers and environmental NGOs, local committees, landlords of social housing , industrialists, local elected representatives, experts, and organizations involved in the water governance. It provides information on water issues and organizes public consultations in order to achieve more equitable and transparent water management.

Source: « Assessing progress in achieving equitable access to water and sanitation Pilot project in the Greater Paris urban area (France) », May 2013. See also Henri SMETS, La mise en oeuvre du droit à l’eau. Les solutions à Paris, Ed. Johanet, 2011.


Historique et mise en oeuvre du droit à l'eau dans la législation française
Philippe Boucheix, University of Auvergne & Henri Smets, Académie de l'eau, France
Published: 5 years, 6 months ago (06/01/2012)
Updated: 3 years, 3 months ago (09/08/2014)

Ce rapport sur la France comporte deux parties.

Une première partie traite de l'historique de la reconnaissance du droit à l'eau dans la législation française et a été rédigée par Philippe Boucheix de l'Université d'Auvergne.

La deuxième partie porte sur la mise en oeuvre du droit à l'eau potable, et tout particulièrement sur les progrès récents en matière de tarification de l'eau. Henri Smets, membre de l'Académie de l'eau en France en est l'auteur. Les principales publications de l'Académie de l'Eau sur le droit à l'eau se retrouvent dans la bibliographie de ce rapport.


Partie 1 - De la longue et difficile reconnaissance du droit à l'eau

La reconnaissance par le législateur français d’un droit d’accès à l’eau a été le résultat d’une longue et pénible évolution. D’abord très influencé par les principes classiques du droit romain, les orientations libérales de la révolution de 1789, conduiront à la dépendance du droit de l’eau au droit de propriété foncière. C’est à partir du début des années 1990 que l’idée de la reconnaissance d’un droit à l’eau fait son apparition portée par le droit international et la pression des citoyens et de leurs associations. Trois ans et demi avant l’adoption par l’assemblée générale des Nations Unies de la résolution du 28 juillet 2010, le législateur français a inscrit le droit à l’eau dans la loi sur l’eau et les milieux aquatiques n°2006-1772 du 30 décembre 2006 et l’a codifié à l’article L.210-1 du code de l’environnement.

Partie 2 - De nouveaux progrès dans la mise en oeuvre du droit à l'eau potable

Des nouvelles dispositions législatives ont permis d’introduire plus de diversité dans les tarifs de l’eau et de poursuivre plusieurs objectifs simultanément. Il sera désormais possible de moduler les tarifs avec la taille des ménages et leurs revenus et d’introduire aussi des incitations économiques à réduire la consommation d’eau. Cette réforme devra être menée avec prudence car le principe d’égalité de traitement des usagers interdit tout excès tarifaire. Par ailleurs, il ne sera plus possible de couper l’alimentation en eau des ménages ayant accumulé des impayés d’eau.

La longue et difficile reconnaissance du droit à l'eau en france - par p. boucheix

La situation actuelle de la législation française

La reconnaissance d’un droit à l’eau et à l’assainissement pour les citoyens a toujours été évoquée depuis les toutes premières lois nationales sur l’eau en particulier celles du 16/12 1964 et du 03/01/1992. Mais c’est sous l’impulsion du droit international, du droit européen, de nombreuses actions et revendications des citoyens et de leurs associations provocant de très nombreuses questions des parlementaires adressées au Gouvernement que l’accès à l’eau sera consacré en droit français. L’enrichissement du cadre constitutionnel par l’adoption de la Charte constitutionnelle de l’environnement promulguée le 1er mars 2005 va jouer un rôle dans cette reconnaissance en consacrant dans son art. 1er un droit à l’environnement : «Chacun a le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé ». Il n’est pas précisé si ce droit se réfère à tout être humain ou au « citoyen français » (ce qui est plus vraisemblable).

Le Sénat, à l’occasion de l’adoption, en deuxième lecture, du projet de loi sur l’eau et les milieux aquatiques le 11 septembre 2006 a inscrit un droit à l’eau en prévoyant que : «Chaque personne physique, pour son alimentation et son hygiène, a droit d’accès à l’eau potable dans des conditions économiquement supportables » (Sénat 2e lecture ,11 septembre 2006 n° 133). Il ne s’agit pas d’une reconnaissance explicite du droit à l’eau en soi, mais d’une reconnaissance ‘instrumentale’ bien définie. Dans ce cas le droit à l’eau est reconnu car l’eau est essentielle pour l’alimentation et pour l’hygiène. En outre, le texte soumet l’accès à des conditions économiques vaguement définies (« supportables »). La loi sera adoptée le 30 décembre 2006 « Loi sur l’eau et les milieux aquatiques ». L. 2006-1772 (LEMA). Elle modifie l’alinéa 2 de l’article L.210-1 du code de l’environnement qui sort ainsi rédigé : «Dans le cadre des lois et règlements ainsi que des droits antérieurement établis, l’usage de l’eau appartient à tous et chaque personne physique a pour son alimentation et son hygiène le droit d’accéder à l’eau potable dans des conditions économiquement acceptables par tous ».

Ce nouveau droit est resté plutôt théorique jusqu’à l’adoption par le parlement de la loi n°2011 – 156 du 07 février 2011 relative à la solidarité dans les domaines de l’alimentation en eau et de l’assainissement Journal officiel du 08/02/2011. Ce texte permet aux services publics de l’eau et de l’assainissement «d’attribuer une subvention au fonds de solidarité pour le logement en vue de contribuer au financement des aides relatives au paiement des fournitures d’eau ou des charges collectives afférentes prévues à l’article 6 de la loi n° 90 – 449 du 31/05 1990 relative à la mise en œuvre du droit au logement. Une convention passée avec le gestionnaire du fonds de solidarité pour le logement détermine les règles de calcul ainsi que les modalités d’attribution et de versement de cette subvention, dont le montant ne peut excéder 0,5% des montants hors taxes des redevances d’eau ou d’assainissement perçues ».

Par cette disposition, le législateur introduit, selon sa terminologie, une solidarité entre « les services publics de l’eau » et « les fonds de solidarité pour le logement ». Du point de vue de sa mise en œuvre technique, encore assez embryonnaire, elle suppose un rattachement physique de l’usager de l’eau à un lieu d’habitation déterminé. L’accès à l’eau des « sans domicile fixe » est, par conséquent, exclu du dispositif et celui des gens du voyage n’est pas pris en compte.

Contexte et processus d'évolution

L'influence du droit romain

L’évolution générale de la législation française tire en premier lieu ses sources de la tradition romaniste du droit de l’eau. Le droit romain sous l’influence du « Curator aquarum » Frontin proposera, en 98 après J.C., de classer l’eau courante comme une « res communis » : une chose commune qui n’appartient à personne mais qui reste affectée à l’usage de tous. Ainsi, les fleuves et les grandes rivières sont des choses publiques (respublicae),, biens hors du commerce, mis à la disposition de tous (resinusupopuli). Seuls les petites rivières, les torrents et les ruisseaux pouvaient faire l’objet de propriétés privées.

Les Romains ont aussi distingué le lit de la rivière qui appartient au riverain et l’eau courante qui n’appartient à personne et qui fait partie intégrante du domainepublic. Pour le reste, le droit romain considérait que le maitre du fonds disposait de l’eau de pluie, de l’eau de source, et qu’il pouvait aménager un étang ou une marre. Afin de faciliter les relations de voisinage et les droits de riveraineté, des servitudes étaient mises en place: de passage, de puisage, d’aqueduc, d’écoulement des eaux de pluie ou d’égouts, devenus ensuite, jusqu’à nos jours, ce qu’on appelle « les usages civiques » ou « les droits d'usage collectifs », c'est-à-dire le droit accordé à une communauté donnée de jouir d'une ressource, que ce soit une rivière, une terre, un pâturage ou une zone forestière.

De la féodalité à la loi du 8 avril 1898

L’époque féodale française reste assez ambiguë du point de vue du droit à l’eau. Cette époque est marquée par une confusion entre la propriété et la souveraineté sur les eaux et forêts. Les rivières et les chemins sont sous le contrôle des comtes et de leurs lieutenants. Le seigneur féodal exerce sur la terre et les eaux un pouvoir de police et de juridiction (Il juge les conflits) Ce pouvoir va progressivement être considéré comme un véritable droit de propriété .Il n’y eu que très peu de textes officiels pour régler le régime des eaux du royaume et notamment leur propriété. L’essentiel du droit étant basé sur la coutume. Henri IV, en 1590 voulu régler le problème de la distribution de l’eau en créant la première concession moyennant finances. La révolution française marque un tournant décisif de l’histoire de France. Le droit révolutionnaire va être favorable à un simple droit d’usage de l’eau et des rivières et à classer tous les cours d’eau dans le domaine public. La loi du22 décembre 1789 relative aux départements attribuera aux communes la responsabilité de la salubrité publique donc implicitement celle de l’alimentation en eau. Les lois des 22 novembre et 1er décembre 1790 prévoient que : "les fleuves et les rivières navigables sont considérées comme dépendances du domaine public ". Rien n’est précisé s’agissant des rivières non navigables.

La création du code civil sous Napoléon Bonaparte, le 21 mars 1804, va consacrer le droit d’usage des riverains dans son article 644.mais il maintiendra les règlements particuliers et les usages locaux dans les règlements d’eau judiciaires. La période révolutionnaire et celles qui suivront ne parviendront pas à trancher les débats doctrinaux développés par Proudhon et Rives favorables à la nationalisation de l’eau et, Chaponnières favorable à un régime de propriété privée rattaché aux anciens droits de riveraineté.

Le second empire (1875 – 1940) consacrera la mise en place des différends éléments que constitue encore aujourd’hui l’ossature du service public de l’eau en France sous l’influence de Haussmann et Belgrand qui feront appel aux ressources souterraines afin de pallier à la situation très alarmante de la Seine et de ses affluents. L’assainissement des eaux usées devient également une priorité : «Nous buvons 90% de nos maladies » disait Pasteur en 1881. La mise en œuvre des systèmes d’adduction d’eau et des égouts va se révéler très couteuse pour beaucoup de collectivités locales. Les pouvoirs publics décident donc d’instituer des systèmes de concessions à des sociétés privées. C’est à cette époque que naquis l’industrie française de l’eau par exemples : la compagnie générale des eaux en 1853, la société lyonnaise des eaux et de l’éclairage en 1880. En 1884 le « tout à l’égout » est rendu obligatoire à Paris.

La nécessité d’une refonte du droit des eaux était pressante. Il faudra quinze ans à la chambre des députés pour adopter un projet voté par le sénat, la loi du 8 avril 1898. Concernant les eaux non courantes, cette loi établit le principe de l’appropriation privée. Pour les eaux courantes, c’est désormais la distinction fondamentale des cours eaux domaniaux et non domaniaux qui est mise en œuvre. Les premiers font partie du domaine public de l’Etat et pour les seconds la loi accorde aux riverains, avec le droit de propriété du lit, un droit d’usage préférentiel de l’eau. La question d’un droit d’accès à l’eau "des indigents" fut pour la première fois évoquée au cours des débats parlementaires, sans suite.

De la loi du 16 décembre 1964 à la loi du 3 janvier 1992

Entre 1898 et 1964, il faut prendre acte d’une multitude de textes législatifs et réglementaires dont les objets ont été divers et variés (protection des eaux souterraines, lutte contre les inondations, police de la pêche etc…). La commission de l’eau créée en 1959 a voulu faire table rase des anciens textes afin d’unifier le droit de l’eau. Ce sera l’objet de la grande loi cadre du 16 décembre 1964 relative à la répartition des eaux et à la lutte contre leur pollution. Cependant, cette loi consacre, comme en 1898, l’appropriation privée de l’eau. La loi crée une action administrative coordonnée, elle renforce la réglementation de protection des consommateurs et met en place les agences de l’eau qui collectent et redistribuent les redevances perçues sur les utilisateurs, de manière proportionnelle à la quantité d’eau consommée et aux rejets polluants émis (mise en place du principe pollueur – payeur en France). La loi de 1964 bouleverse le cadre géographique et administratif de la gestion de l’eau en introduisant la notion de « bassins versants » ayant pour délimitation les lignes de partage des eaux. Enfin, la loi créa de nombreuses institutions nouvelles dans le domaine de l’eau : le comité national de l’eau, les comités de bassins et les agences financières de bassin, les contrats de rivières.

Malgré les très bonnes innovations consacrées par cette loi, leur mise en place n’a pas été à la hauteur des principes et des objectifs énoncés. De nombreux décrets d’application n’ont jamais vu le jour, et plusieurs dispositions n’ont jamais été mises en œuvre. C’est le cas en particulier des mesures relatives à la protection des captages, des déclarations de prélèvements des eaux souterraines et des inventaires généraux de la pollution. La loi du 16 décembre 1964 a fait progresser l’adhésion de la société française au principe du droit de l’eau, sans faire avancer son acceptation du droit à l’eau ni créer les conditions d’une politique de l’eau cohérente avec la reconnaissance et la concrétisation du droit à l’eau.

Les années 1970 -1992 vont être marquées par la naissance et le développement spectaculaire du droit international de l’environnement à partir de la célèbre déclaration de Stockholm en juin 1972,et la survenance presque immédiatement des premières directives européennes dans le domaine de l’eau (Directive 75/440/CEE, du 16 juin 1975 sur la qualité requise des eaux superficielles destinées à la production d’eau alimentaire, et la directive 91/271/CEE, du 21 mai 1991 relative au traitement des eaux urbaines résiduaires. Suivront presque trente directives dans le seul domaine de l’eau jusqu’ à l’adoption de la directive cadre du Parlement européen et du Conseil 2000/60/CE du 23 octobre 2000).

C’est dans ce contexte que sera adoptée la loi n° 92 – 3 du 03 janvier 1992 sur l’eau. Pour la première fois, le ministère l’environnement a lancé une vaste campagne sur le thème d’une refonte du « droit de l’eau » accompagnée d’une importante concertation avec les collectivités locales et les associations (les assises régionales de l’eau).

Outre la fonction de transposition d’un certain nombre de directives européennes, cette nouvelle loi a franchi une étape décisive sur le chemin de la reconnaissance du droit à l’eau. L’article premier du texte donne une identité juridique à l’eau en l’incorporant dans le patrimoine commun de la nation, et en considérant que sa protection, sa mise en valeur et le développement de la ressource utilisable, dans le respect des équilibres naturels, sont d’intérêt général, et que son usage appartient à tous dans le cadre des lois et règlements... La loi va mettre en place un nouveau dispositif de police de l’eau en établissant une nomenclatures des usages de l’eau pour les soumettre à des procédures de déclaration ou d’autorisation en fonction de critères quantitatif et d’impacts polluants sur la ressource. Le législateur va instituer une planification globale de la ressource en eau par la création des schémas directeurs d’aménagements de l’eau (SDAGE) et des schémas d’aménagement de l’eau (SAGE) Lesquels s’imposeront aux décisions administratives. Enfin, la loi renforce le rôle des collectivités territoriales dans le domaine de l’assainissement (la collecte des eaux usées domestiques est obligatoire depuis 2005), et de l’aménagement des cours d’eau. Elle offre la possibilité aux associations de se porter partie civile en matière de police de l’eau ; elle fixe les modalités d’information des consommateurs sur la qualité de l’eau.

Les principes fondateurs et l’architecture générale de la loi « restent » du domaine de la bonne gestion des ressources hydriques dans le cadre d’un « droit de l’eau » et de la régulation des usages des ressources hydriques. L’objectif principal est celui d’assurer à la Nation une disponibilité et accessibilité des ressources en eau dans la quantité et la qualité suffisantes et bonnes pour les usages humaines.

De la loi de 1992 à la loi du 30 décembre 2006

La loi « Barnier » du 2 février 1995, relative au renforcement de la protection de l’environnement contient de nombreuses dispositions en matière de gestion de l’eau. Elle fixe de nouvelles règles dans les rapports contractuels entre les collectivités et les entreprises délégataires comme par exemple la limitation de la durée des contrats à vingt ans. La pratique du versement d’un droit d’entrée par le délégataire est désormais interdite quand la délégation concerne l’eau potable, l’assainissement et les déchets. La loi prévoit aussi l’élaboration d’un rapport annuel sur le prix et la qualité du service de l’eau dans les communes de plus de 3.500 habitants. Ce rapport doit être mis à la disposition du public. Enfin, suite à la loi, un observatoire du prix de l’eau est créé en 1996.

Le début des années 2000 est marqué par la directive cadre du Parlement européen et du Conseil 2000/60/CE du 23 octobre 2000 qui établit un cadre politique communautaire dans le domaine de l’eau. Le texte précise dans son premier considérant que «L’eau n’est pas un bien marchand comme les autres », mais c’est malgré tout un bien marchand dont la valeur est économique et financière. La directive européenne vise en particulier à atteindre l’objectif de « bon état » écologique de l’ensemble des masses d’eau en Europe à l’horizon 2015. Elle impose une gestion par districts hydrographiques, des études de l’incidence des activités humaines sur les eaux et des analyses économiques de l’utilisation de celle-ci. La directive promeut l’application d’un prix à l’eau payé par le consommateur (selon le principe « consommateur payeur ») pour inciter, prétend-elle, les usagers à utiliser les ressources en eau d’une manière plus durable. En réalité, l’objectif le plus important est celui de permettre aux opérateurs des services d’eau de récupérer tous les coûts de production y compris la rémunération du capital (le profit) car, selon les auteurs de la directive, seule l’application d’un prix de marché attrayant pour le secteur privé peut inciter les investisseurs privés à intervenir dans le domaine de l’eau , le secteur public ne disposant plus, dans le chef des législateurs européens, des ressources financières adéquates pour faire face aux besoins croissants dans le domaines.

Alors que le débat a bien existé, la question du droit à l’eau et à l’assainissement n’a pas été traitée dans cette directive.

La loi « solidarité et renouvellement urbain » (SRU) du 13 décembre 2000, va apporter quelques éléments de réponse nouveaux aux relations entre les services de distribution de l’eau et leurs usagers. Les services chargés de la distribution de l’eau potable sont tenus de procéder à l’individualisation des contrats de fourniture d’eau à l’intérieur des immeubles d’habitat collectif. Les nouveaux abonnés, propriétaires ou locataires ont désormais un rapport direct au distributeur d’eau. L’abonnement direct modifie également le statut de « l’usager habitant, en abonné citoyen » La loi SRU a modifié le système de transfert des impayés. Les impayés ne sont plus mutualisés au niveau de l’habitat mais au niveau de la collectivité locale ou du distributeur, d’où une plus grande dilution de la charge financière.

Après presque deux ans de débats, on arrive ainsi à la loi sur l’eau et les milieux aquatiques du 30 décembre 2006 (LEMA) dont il a été question au point 1 de ce texte.

De nouveaux progrès dans la mise en oeuvre du droit à l'eau potable - par H. Smets

Le droit à l’eau, reconnu par la France au plan international, vient d’être conforté par l’adoption par l’Assemblée nationale le 11 mars 2013 de nouvelles dispositions législatives à la suite du dépôt d’une proposition de loi sur la tarification progressive par le député François Brottes en septembre 2012.

L’objet de cette note est de présenter les changements apportés dans le secteur de l’eau par la loi N° 2013-312 du 15 avril 2013 visant à préparer la transition vers un système énergétique sobre et portant diverses dispositions sur la tarification de l’eau et sur les éoliennes dans ses applications au secteur de l’eau (ci-après la nouvelle loi dans la version promulguée après censure par le Conseil constitutionnel). Sous l’angle des droits de l’homme, les principaux progrès concernent l’interdiction des coupures d’eau des ménages en cas d’impayés et le droit d’expérimenter le tarif social de l’eau dans les collectivités qui se portent volontaires.

Protection de l'accès à l'eau

Interdiction des coupures pour impayés des ménages

Le distributeur d’eau avait jusqu’ici le droit de couper l’eau des abonnés qui avaient des impayés à l’exception des abonnés «ayant bénéficié, dans les douze derniers mois, d'une décision favorable d'attribution d'une aide du fonds de solidarité pour le logement »(CASF L115-3). En outre, il pouvait ne rétablir la distribution d’eau qu’après que tous les arriérés auront été payés. Cette solution « radicale » avait pour effet de réduire le volume des impayés à moins d’un pour cent mais aussi de condamner certaines familles à une vie indigne.

Depuis quelques années, quelques 350 000 ménages sur deux millions de ménages démunis susceptibles de ne pas pouvoir payer leur eau en France étaient effectivement protégés des coupures d’eau en cas d’impayésSur les coupures d’eau en France, voir Henri Smets : La prise en charge des dettes d’eau des usagers démunis en France, Editions Johanet, Paris, 2008. On estime que 500 000 foyers subissent des réductions ou suspensions de fourniture d’électricité. Une partie d’entre eux risquent en plus une coupure d’eau. . Plusieurs propositions de lois ont été déposées au cours des dernières années pour interdire ces coupures mais n’ont pas abouti. De même, plusieurs mairies ont tenté d’interdire ces coupures par voie d’arrêtés municipaux dont la légalité a été contestée.

La nouvelle loi innove en instaurant l’interdiction des coupures pour toutes les « personnes ou familles » indépendamment de leurs ressources mais uniquement pour leur résidence principaleAvec la nouvelle loi, l’art L115-3 du CASF est devenu (les changements sont en italique) : « Du 1er novembre de chaque année au 15 mars de l'année suivante, les fournisseurs d'électricité, de chaleur, de gaz ne peuvent procéder, dans une résidence principale, à l'interruption y compris par résiliation de contrat, pour non-paiement des factures, de la fourniture d'électricité, de chaleur ou de gaz aux personnes ou familles (mentionnées au premier alinéa et bénéficiant ou ayant bénéficié, dans les douze derniers mois, d'une décision favorable d'attribution d'une aide du fonds de solidarité pour le logement - supprimé). Un décret définit les modalités d'application du présent alinéa. Ces dispositions s'appliquent aux distributeurs d'eau pour la distribution d'eau tout au long de l'année. Les fournisseurs d’électricité peuvent néanmoins procéder à une réduction de puissance, sauf pour les consommateurs mentionnés à l’article L. 337-3 du code de l’énergie ». En interdisant les coupures d’eau dans les résidences principales des personnes et familles en général (et pas seulement celles mentionnées au premier alinéa), l’interdiction des coupures s’applique toute l’année à tous les usagers domestiques pour leur résidence principale qu’ils soient abonnés individuels ou pas. En outre, les réductions de puissance électrique sont interdites pour les usagers démunis. Le silence du texte sur l’eau implique que ces réductions restent possibles pour l’eau faute d’avoir été interdites. L’interdiction des coupures d’électricité de novembre à mars en cas d’impayés même chez les ménages les plus fortunés démontre la nouvelle orientation qui érige en droit la disposition de ces biens ou services. . S’il veut suspendre l’alimentation en eau en cas d’impayés, le distributeur devra désormais mettre en œuvre les procédures habituelles en cas de non-respect des dispositions d’un contrat de fourniture d’eau, procédures qui sont beaucoup plus lentes.

L’interdiction des coupures d’eau des ménages n’a rien de surprenant car elle est conforme à la jurisprudence des tribunaux qui fréquemment ordonnaient le rétablissement de l’eau en urgence lorsqu’ils étaient saisis à la suite d’une coupure pour impayés chez des personnes de bonne foi. De plus, elle est aussi conforme aux recommandations de la FP2E concernant l’absence de coupures chez les personnes en difficulté. Déjà en 2002, l’Assemblée nationale avait voté l’interdiction des coupures dans les immeubles collectifsVoir art.30 du projet de loi sur l’eau adopté en première lecture le 10 janvier 2002. Art.L2224-11-1. .

La formalisation du droit de non-coupure constitue une avancée importante vers la reconnaissance formelle du droit fondamental à l’eau potable. L’eau ne peut plus être traitée comme un bien marchand comme les autres (Directive 2000/60), il s’agit d’un bien essentiel auquel chacun a droit. Les plus démunis recevront donc de l’eau même s’ils ne peuvent pas la payer mais ils accumuleront des dettes. Le volume de cette eau non payée sera très inférieur à celui de l’eau perdue dans les fuites de distribution.

En revanche, l’interdiction des coupures a l’inconvénient de favoriser les retards de paiement des factures d’eau par des personnes qui abusent du système. Aussi serait-il nécessaire d’introduire des mesures efficaces pour pénaliser les mauvais payeurs et dissuader les abonnés qui ne respectent pas les délais contractuels. Dans la plupart des cas, ces mauvais payeurs cherchent simplement à se faire de la trésorerie sur le dos des distributeurs, ce qui entraîne une hausse des coûts de gestion.

Dès 1999, le Royaume-Uni avait introduit dans sa loi le principe de l’absence des coupures d’eau pour les résidences principales Water Industry Act 1999. L’exonération de coupures est très large et concerne les résidences principales de tout type (maison, appartement, bateau, mobil home), les pensions, les maisons de retraites, etc.. Cette mesure a conduit à une forte augmentation du nombre des impayés car certains abonnés tardent systématiquement à payer leur eau en violation de leur contrat. Bien que les dépenses d’électricité des ménages soient plus élevées que celles pour l’eau, le montant total des impayés pour l’eau au Royaume-Uni est 5 fois plus élevé que celui pour l’électricité (que l’on peut couper en cas d’impayés). De ce fait, chaque abonné à l’eau doit payer un supplément de 12 £/an du fait des conséquences de l’interdiction des coupures sur le comportement des abonnésWalker Report (2009) : Independent Review of Charging for Household Water and Sewerage Services. Alors qu’il y a 1.3 million d’usagers en retard de paiement pour l’électricité, il y a 4.7 millions de ménages en retard pour l’eau en 2008 (environ 1 ménage sur 5).. En pratique, les distributeurs d’eau anglais préfèrent souvent éviter les recours judiciaires quitte à transférer sur les usagers la charge que constituent les impayés des usagers indélicats. Il en est de même en France lorsque le Trésor public préfère l’admission en non-valeur qui ne lui coûte rien que l’exercice au bénéfice des régies de poursuites contre l’usager démuni. L’alourdissement des frais de gestion en cas d’interdiction des coupures est lié pour l’essentiel aux abus de certains abonnés plus qu’aux avantages qu’en retirent des abonnés démunis.

Les réductions du débit d'eau potable

Une méthode pour encourager les usagers à payer leur consommation d’eau consiste à réduire la pression et le débit d’eau si les impayés perdurent. Cette mesure de bonne gestion permet de fournir l’eau pour les besoins essentiels mais empêche de prendre une douche ou de faire fonctionner un lave-linge ou un lave-vaisselle. Elle est pratiquée dans certaines municipalités en FranceEn 2010, à Grand Lyon, 1633 lentillages (réductions de débit) ont été effectués par Veolia en contradiction avec le décret N°2008-780 (le FSL est intervenu dans ce cadre géographique dans 1702 cas). Thonon pratique aussi le lentillage et Barneville-Carteret réduit le débit d’eau des mauvais payeurs. A Marseille, le délégataire utilise des compteurs spéciaux pour les « abonnements temporaires d’urgence à débit limité ». c.-à-d. une alimentation de secours en eau pour les mauvais payeurs. Les règlements de service de Grand Lyon et de Mont-de-Marsan prévoient les réductions de débit en cas d’impayés. mais de manière probablement irrégulière depuis 2008L’art. 1 du Décret 2008-780 stipule que : « Lorsqu'un consommateur d'électricité, de gaz, de chaleur ou d'eau n'a pas acquitté sa facture dans un délai de 14 jours après sa date d'émission ou à la date limite de paiement, lorsque cette date est postérieure, son fournisseur l'informe par un premier courrier qu'à défaut de règlement dans un délai supplémentaire de 15 jours sa fourniture pourra être réduite ou suspendue pour l'électricité ou suspendue pour le gaz, la chaleur ou l'eau ». Il interdit la réduction de débit pour l’eau et impose donc aux municipalités une contrainte que la loi ne prévoyait pas.. En effet, le Décret N°2008-780 n’autorise pas les réductions de débit d’eau. Cependant une telle restriction ne trouve pas de justification dans la loi et le pouvoir réglementaire pour l’eau appartient aux collectivitésVoir Sénat, Question écrite N°09092 de Paul Raoult, 11/06/2009. La réponse (JO Sénat, Q 2011, N°9) ne correspond pas vraiment à la question mais indique le souhait du Ministre de faire perdurer l’interdiction des réductions de débit d’eau. . L’Encadré 1 donne un aperçu de la réalité des coupures en France.

Encadré 1 - Les coupures d'eau pour impayés

Les difficultés de paiement des factures d’eau affectent un nombre considérable de ménages puisque l’on estime que 500 000 ménages bénéficient déjà de délais de paiement et que les factures d’eau sont jugées être d’un montant inabordables pour plus d’un million de ménages. Les impayés d’eau sont dus à des causes économiques réelles, la négligence et parfois la mauvaise foi. Le taux d’impayés varie beaucoup d’un opérateur à l’autre et dépend aussi des instructions données par les maires. Il reflète dans une très large mesure la manière dont les distributeurs gèrent les relations avec la clientèle. Ainsi, le taux moyen est considérablement plus élevé dans les régies que dans les services délégués alors que les populations desservies ne diffèrent pas beaucoup. En 2010, ce taux était de 2.27% pour les régies à comparer à 0.41% dans les services délégués. Selon la dernière étude de la FNCCR, il « semble que la raison est à rechercher dans l’inadaptation des procédures de recouvrement des créances publiques (comptabilité publique, séparation ordonnateur/comptable, etc.) et du manque de moyens du trésor public dans de nombreux départements »Analyse comparative des services d’eau potable, Rapport collectif, Exercice 2010, FNCCR, 2012.. L’abandon des coupures pour impayés ne concerne qu’une fraction des usagers susceptibles d’avoir des impayés à savoir les ménages pour leur résidence principale. Ainsi les abonnés professionnels qui représentent environ 45 % de la consommation et 20 % des abonnés sont exclus de cette nouvelle mesure. Il en est de même de 10% des abonnés domestiques car il s’agit de résidences secondaires ou des logements inoccupés. Dans certaines municipalités, la pratique en vigueur en cas d’impayés est de couper l’alimentation en eau. Cette action est prise avec plus ou moins de précautions pour éviter des situations embarrassantes. En principe, les exigences du Décret N° 2008-780 sont respectées mais il arrive que la coupure intervienne sans qu’il soit établi que l’abonné a effectivement reçu la facture et le rappel. Dans d’autres municipalités comme Lyon, le règlement de service prévoit dans un premier temps de réduire le débit d’eau (lentillage) plutôt que de couper l’eau. Dans d’autres municipalités comme Paris, la politique en matière d’impayés depuis de nombreuses années est de ne pas procéder à des coupures d’eau des ménages. Le Règlement municipal du service public de l’eau précise que « La Ville de Paris met tout en œuvre pour éviter les coupures d’eau dans les immeubles dès lors que des personnes y résident ». En 2011, plus de 44 000 ménages ont pu bénéficier de l’aide à l’eau pour un montant moyen de 70 € par foyer. Eau de Paris permet la mensualisation des factures d’eau sur simple demande, et garantit le maintien de la fourniture d’eau malgré l’absence de paiement par le syndicat de copropriété. Selon le Rapport sur le prix et a qualité du service de l’eau de 2011, le droit à l’eau est rendu effectif à travers le maintien systématique du service dans tout immeuble habité, conformément aux dispositions du nouveau règlement du service de l’eau. En 2011, Eau de Paris affirme qu’aucune coupure n’a affecté la résidence d’un ménage. L’interdiction des coupures n’aura pas beaucoup d’effets à Paris puisqu’elle est déjà en vigueur. En revanche elle obligera à modifier le Règlement du service public de l’eau adopté en février 2013. Selon l’art. 21-3, « le branchement peut être fermé jusqu’à paiement intégral des sommes dues, quinze jours après la mise en demeure, sans préjudice des poursuites qui peuvent être exercées contre l’abonné. La réouverture du branchement intervient après paiement par l’abonné de l’arriéré, ainsi que des frais de fermeture et de réouverture du branchement. » Ce texte bien que non impératif devra être mis à jour puisque la fermeture du branchement n’est plus possible avec la nouvelle loi dans tous les cas où le branchement dessert une résidence principale. En contrepartie, il faudra sans doute augmenter les pénalités de retard et surtout facturer ces pénalités séparément des factures de consommation d’eau pour qu’elles apparaissent comme telles en comptabilité. D’autre part, il sera nécessaire de mieux connaître les abonnés pour déterminer s’il s’agit de ménages. Un décret sera sans doute nécessaire pour définir la portée exacte de l’interdiction des coupures dans les cas où l’abonnement concerne à la fois des ménages « protégés » et d’autres usagers. 

Conséquences de l'interdiction des coupures d'eau des ménages

a) L’interdiction des coupures d’eau ne concerne pas tous les cas d’impayés mais seulement ceux des ménages et uniquement pour leur résidence principale. Elle risque de se traduire par une augmentation des impayés et donc un léger renchérissement du prix de l’eau. Pour éviter cette situation préjudiciable aux consommateurs, il convient de rendre aux services des eau le droit de réduire le débit d’eau en cas d’impayés exception faite du cas des personnes ayant des difficultés financières.

b) Une deuxième conséquence de la nouvelle loi est qu’il existe désormais au moins deux catégories d’usagers, les ménages pour leur résidence principale et les autres usagers (les ménages pour leur résidence secondaire, les usagers professionnels, les gros consommateurs, les administrations, etc.). L’interdiction des coupures d’eau des ménages implique l’interdiction des coupures d’eau des immeubles en copropriété ou des immeubles locatifs ainsi que des immeubles hébergeant des personnes de façon collective comme les maisons de retraite. Un décret pourrait établir les catégories d’immeubles qui bénéficient de l’interdiction permanente de coupures.

c) Une troisième conséquence est que de nombreux règlements des services des eaux devront être amendés car, dans de nombreux cas, ils autorisent ou même imposent les coupures d’eau en cas d’impayés. De plus, le Décret N°2008-780 devra être amendé au vu de la nouvelle loi et, dans ce cadre, il ne devrait plus interdire les restrictions de débit d’eau.

Une réduction du prix de l'eau pour tous les ménages

La nouvelle loi a introduit la possibilité de créer un tarif particulier pour «les ménages, occupants d’immeubles à usage principal d’habitation » en plus du tarif normal. Ce nouveau tarif sera probablement inférieur au tarif normal et permettra de favoriser les consommateurs d’eau à des fins domestiques. Par exemple, la part fixe sera plus faible que dans le cas du tarif normal, ce qui conduira à harmoniser le prix du litre d’eau pour tous les ménages d’une même collectivité. De même, on pourra introduire une première tranche à bas prix unitaire pour couvrir les besoins essentiels des ménages. Plus le tarif particulier sera favorable aux abonnés domestiques et plus il faudra en compensation augmenter le tarif des autres usagers et, en particulier, celui des usagers professionnels.

Cette disposition à visée sociale est formulée de manière restrictive car le ménage doit occuper un immeuble à usage principal d’habitation. Elle pourrait signifier que le prix de l’eau sera plus élevé pour des ménages qui occupent des immeubles qui ne sont pas à usage principal d’habitation, par exemple le logement du concierge du lycée dans la mesure où il dispose d’un compteur individuel. Dans le cas d’un pensionnat, le tarif particulier devrait sans doute s’appliquer pour la partie logement, mais ce ne sera sans doute pas le cas car l’immeuble est à usage principal d’enseignement. On pourrait même exclure du bénéfice de cette disposition les ménages occupant d’immeubles à usage principal de villégiatures, c.-à-d. les résidences secondaires ou occasionnelles.

Le cas des immeubles à usage mixte (ensemble de commerces, de professions libérales et de ménages) pose un problème car seuls les ménages font partie de la nouvelle catégorie tarifaire  Le texte de la loi ne se réfère pas à des occupants d’immeubles d’habitation, mais à des ménages, occupants d’immeubles à usage principal d’habitation (catégorie inspirée de la loi SRU avec les immeubles à usage d’habitation, les immeubles à usage mixte d’habitation et professionnel ou commercial, les immeubles à usage professionnel ou commercial, les immeuble à usage autre que d’habitation, les immeubles à usage d’hébergement). Assimiler des locaux utilisés par des non-ménages à des locaux utilisés par des ménages sous prétexte qu’ils sont dans un même immeuble d’habitation paraît une démarche irrégulière. Les locaux des professions libérales ou les bureaux du secteur tertiaire peuvent parfaitement être traités de manière différente des appartements des ménages.. Lorsqu’il y a un abonnement collectif, il faudra identifier la proportion de ménages dans l’immeuble car il serait non conforme au texte de la loi de fournir l’accès à un tarif réduit à d’autres que des ménages. Connaissant la proportion de logements « résidences principales » de ménages chez l’abonné, il sera possible d’appliquer le tarif réduit à la même proportion de la consommation d’eau. Pour éviter les abus, il faudra sans doute demander au syndic d’établir la liste des ménages et la proportion de leurs tantièmes dans la copropriété afin de pouvoir les faire bénéficier du tarif réduit.

La création de catégories d’usagers par disposition législative soulève la question de sa création par les collectivités organisatrices elles-mêmes, par exemple une catégorie d’usagers professionnels ou une catégorie usagers municipauxDe nombreux règlements de services créent des catégories tarifaires que la loi ne prévoit pas. Voir par exemple, le nouveau tarif du SIAEP Segala pour préserver son tarif dégressif. A Grenoble, il y a 7 catégories d’usagers : usagers domestiques, usagers domestiques sociaux, usagers collectifs sociaux, usagers collectif autres, usagers professionnels, usagers publics et usagers gros consommateurs. Les tarifs de faveur pour les usages communaux font problème car ils transfèrent une partie de la dépense de la puissance publique sur les usagers domestiques (qui n’ont pas à subventionner la consommation d’eau des services dépendant de la municipalité).Viry-Châtillon a créé un tarif pour les ménages, un tarif pour l’administration et un tarif professionnel. . Dans de nombreuses collectivités, il existe des catégories tarifaires non prévues par la loi, ou des arrangements spéciaux, qui pourraient ne pas être en conformité avec le principe d’égalité et qui peuvent induire des charges anormalement élevées pour les ménages.

Encadré 2 - Les droits des personnes démunies concernant l'accès à l'eau

Le droit français reconnaît déjà plusieurs éléments du droit à l’eau, notamment dans les articles suivants qui concernent des usagers démunis : Code de l’environnement. Art. L210-1:chaque personne physique, pour son alimentation et son hygiène, a le droit d'accéder à l'eau potable dans des conditions économiquement acceptables par tous.Code de l’action sociale et des familles. Art L115-3:toute personne ou famille éprouvant des difficultés particulières, au regard notamment de son patrimoine, de l'insuffisance de ses ressources ou de ses conditions d'existence, a droit à une aide de la collectivité pour disposer de la fourniture d'eau, … dans son logement. Ces droits ne sont actuellement mis en œuvre que de façon très partielle faute de précisions sur la collectivité responsable et les cas d’intervention.

Un volume d'eau quasi gratuit pour tous

La loi autorise depuis 2006 à donner accès à une quantité limitée d’eau à un prix réduit dans le cadre d’un tarif progressif. Cette mesure permet de fournir à un prix plus faible de l’eau pour satisfaire les besoins essentiels des usagers. Elle présente un intérêt tout particulier pour les ménages d’une personne qui sont un groupe très important parmi les abonnés. Elle peut même inclure une modulation du volume de la première tranche avec la taille du ménage (voir ci-dessous section 4.6.d).

Quelques collectivités ont décidé de réduire le prix de la distribution d’eau à un montant symbolique mais aucune n’est allé jusqu’à la gratuité car il reste à payer l’assainissement. Si les redevances de distribution d’eau et d’assainissement de la première tranche peuvent être nulles, les usagers devront néanmoins payer les redevances des agences de l’eau et celles de Voies Navigables de France y compris la TVA associée.

La nouvelle loi permet de donner accès à l’eau de manière gratuite aux usagers démunis dans le cadre de l’expérimentation moyennant «un tarif progressif, pouvant inclure une première tranche de consommation gratuite ». Cette gratuité qui déroge à l’art. CGCT L 2224-12-1 (toute fourniture d’eau fait l’objet de facturation) est une simple possibilité. Pour la mettre en oeuvre, il faudrait que l’usager démuni bénéficie non seulement de la gratuité de la distribution et de l’assainissement, mais en outre d’une aide préventive pour couvrir le coût des redevances des agences correspondant à la première tranche. Cette hypothèse paraît assez théoriqueA Viry-Châtillon, il existe une réduction de prix sur le montant de la facture de 2.7%, ce qui implique que personne ne bénéficie d’une première tranche gratuite même si la consommation est très faible. car le prix de l’eau sans la distribution et l’assainissement est très faible. En outre, aucune collectivité n’a mis en œuvre une première tranche de consommation gratuite en ce qui concerne la distribution et l’assainissement.

De nouvelles mesures en faveur des ménages démunis

Les ménages démunis concernés par le prix de l’eauLes personnes concernées appartiennent au décile inférieur de revenu, plus particulièrement aux 3% de personnes qui ont un revenu inférieur à 40% du revenu médian. Un ménage de 4 personnes qui consomme 120 m3/an à 4 €/m3 a une dépense d’eau et d’assainissement de 480 €/an. Si ce ménage est titulaire du RSA Socle, il a un revenu de 872 €/mois soit 10 461 €/an. Sa consommation d’eau dépasse la limite de 3% puisque le rapport du prix de l’eau au revenu est de 4.6%. Pour ramener la dépense à 3%, il faudrait fournir une aide de 166 €/an. Pour verser 33% d’aide préventive pour l’eau à 3% de la population, il faut disposer de 1% du montant total des factures d’eau. Un effort de solidarité de cette ampleur est parfaitement envisageable. constituent un groupe d’environ un à deux millions de ménagesLa FP2E estime que 200 000 ménages dépassent pour la facture d’eau et d’assainissement le seuil de 3% des revenus (Aquae, 2011) et la Ministre Nathalie Kosciusko-Morizet (communiqué du 9 février 2011) déclare que « Pour 2 millions de foyers, la facture d'eau dépasse 3 % de leurs revenus » tandis que M. Chaussade (Suez) considère que de 1 à 2 millions de ménages dépassent les 3% (Le Parisien, mars 2012). Le CGEDD retient le chiffre de 2 millions de personnes (1 million de ménages). Voir I. Monteils et P. Rathouis : Accès à l’ eau et à l’assainissement dans des conditions économiquement acceptables (Rapport de mission sur la mise en œuvre de l’article 1er de la loi n° 2006-1772 du 30 décembre 2006 sur l’eau et les milieux aquatiques.), Rapport CGEDD n° 007643-01, juillet 2011. Compte tenu des calculs détaillés effectués par la CAF, l’estimation de un million de ménages paraît la plus fiable. Le nombre de ménages effectivement aidés à Dunkerque est de 10% des abonnés tandis que pour la régie TWVW (Gand), il est de 7%. Ces chiffres montrent que la solidarité pour l’eau peut apporter une aide à un nombre non négligeable de bénéficiaires. parmi lesquels une majorité paye son eau et une petite fraction a des impayés d’eau. Ces personnes bénéficient de droits particuliers liés à leur état de précarité (Encadré 2). Pour ces personnes, le montant de la facture d’eau dépasse fréquemment un montant jugé élevé, à savoir 3% de leurs revenusIl existe un consensus pour estimer que les dépenses d’eau et d’assainissement ne devraient pas dépasser 3% du revenu. Voir les Déclarations des Secrétaires d’Etat Ch. Jouanno (juin 2010) et B. Apparu (janvier 2011) et le Rapport du CGEDD. Cette limite est utilisée par le SEDIF et est utilisée comme plafond à ne pas dépasser dans la proposition de loi de la députée M.G. Buffet. La nouvelle loi apporte son soutien au choix éventuel de la limite de 10% pour les dépenses d’énergie. Si cette limite entrait en vigueur, la limite correspondante pour l’eau sera probablement proche de 3%. Pour l’énergie, 4 millions de ménages seraient bénéficiaires de la nouvelle loi. Dans ces conditions, favoriser un million de ménages pour l’eau paraît assez cohérent. Les aides à prévoir pour l’énergie représenteraient 250 € pour 4 millions de foyers. Pour l’eau, les aides pourraient atteindre 70 € pour 1 million de foyers. Les questions sociales pour l’accès à l’eau sont donc moins significatives au plan financier. . Il serait également envisageable de leur verser des aides préventives pour l’eau à condition que ces aides soient financées. L’Encadré 3 donne la part de l’eau dans le revenu pour les personnes bénéficiant de la CMU-C (4.3 millions de personnes ou 2 millions de foyers). Comme le prix moyen de l’eau est de 3.6 €/m3 en 2009, on constate que le seuil de 3% pour la facture d’eau n’est probablement dépassé que dans moins de la moitié des foyers relevant de la CMU-C, c.-à-d. moins d’un million de foyers. Les personnes les plus affectées par le prix de l’eau sont des ménages bénéficiant du RSA Socle et les ménages démunis situés dans les zones où l’eau coûte plus de 5 €/m3. 

Encadré 3 - Part de l'eau et de l'assainissement dans les dépenses d'un ménage à la limite de la CMU-C (% du revenu)

Les nouvelles mesures tarifaires

La nouvelle loi autorise pendant une période d’expérimentation (CGCT LO1113-1) de moduler le tarif en «tenant compte des revenus ou du nombre de personnes composant le foyer ». Elle n’oblige pas les collectivités territoriales organisatrices des services d’eau et d’assainissement et les groupements auxquelles elles ont transféré cette compétence (ci-après les collectivités) à adopter une tarification progressive comme dans le cas de l’énergie.

La modulation permet d’attribuer un tarif plus réduit aux plus démunis et donc de leur permettre d’avoir accès à l’eau dans des conditions économiquement acceptables (Encadré 2). La modulation du tarif peut consister à utiliser des tarifs différents pour des catégories de personnes ayant des revenus différents telles que les personnes ayant un revenu inférieur ou égal au RSA Socle, les personnes ayant un revenu supérieur au RSA Socle mais inférieur au plafond de la CMU-C gratuite et les personnes ayant un revenu supérieur au plafond de la CMU-C gratuite. En revanche, il paraît peu vraisemblable que des collectivités choisissent d’indexer le prix de l’eau sur le revenu car le but poursuivi est la protection de l’accès à l’eau pour les ménages démunis et pas la redistribution des revenusLa modulation du tarif progressif de l’eau en fonction de la taille du ménage est mise en œuvre dans de très nombreux pays. Au contraire la modulation en fonction du revenu est très rarement pratiquée (par exemple , au Chili) hormis les cas où les ménages sont répartis en deux catégories (ménages ordinaires et ménages démunis). On trouvera des exemples de ce type de tarif social en Flandre, à Malte, à Madrid, Lisbonne, Florence, Naples et Rome (voir Henri Smets : Les nouveaux tarifs de l’eau potable, Edit. Johanet, Paris, 2013). .

Les collectivités pourront préserver leur tarif binôme ou faire appel à un tarif faiblement progressif ce qui aura peu d’effets sur la consommation, ou encore à un tarif fortement progressif pour avantager les petits consommateurs et décourager les grandes consommations. Toutefois, la nouvelle loi plafonne le prix unitaire de la tranche supérieure pour éviter de soumettre les grands ménages ou les gros consommateurs à des tarifs prohibitifs. Elle précise que «le prix au mètre cube de la tranche de consommation supérieure ne peut toutefois excéder plus du double du prix moyen du mètre cube pour une consommation de référence fixée par arrêté du ministre chargé de l’environnement et du ministre chargé de la consommation » . Cette limitation ne concerne toutefois que les tarifs progressifs soumis à expérimentation. Pour les autres tarifs progressifs, le prix unitaire de la tranche supérieure, par exemple pour plus de 500 m3/an, peut dépasser deux fois le tarif unitaire moyen pour un ménage consommant 120 m3/anC’est le cas pour la distribution d’eau à Pradines, Roquevaire et Pont-de-Claix. Les usagers concernés pourront sans doute estimer que le prix payé dépasse largement le prix du service rendu. La municipalité risque de perdre les plus gros consommateurs qui se fourniront directement dans la nappe..

La nouvelle loi est favorable à la généralisation du tarif progressif ; elle reconnaît tout l’intérêt «de tarifs tenant compte de la composition ou des revenus du foyer » dans le cadre des mesures de mise en application de l’article L210-1 du code de l’environnement pour des abonnés domestiques («chaque personne physique, pour son alimentation et son hygiène, a le droit d'accéder à l'eau potable dans des conditions économiquement acceptables par tous »). Elle apporte son soutien à l’acceptation des tarifs sociaux destinés à venir en aide aux personnes démunies, tarifs que beaucoup de responsables considéraient comme illégauxEn 1982, le Conseil d’État a déclaré l’illégalité d'une délibération par laquelle un syndicat intercommunal accorde à certaines personnes âgées ou invalides des dégrèvements de la redevance. Il a rejeté la tarification sociale qui renvoie à la situation propre à l’abonné et pas à la situation de l’abonné vis-à-vis du service (Arrêt “Préfet de la Charente-Maritime” (7/12/1982, n° 23293, Lebon, p. 427). Depuis lors, il y a eu un retournement de jurisprudence pour les services publics administratifs et la loi LEMA a instauré un tarif abordable pour l’eau. même après l’adoption en 2006 de l’art. L210-1 du Code de l’environnement. Comme le tarif social est présenté comme découlant d’une dérogation à la loi, il faudra adopter une loi nouvelle pour pouvoir faire appel aux tarifs sociaux pour l’eau au delà de mars 2018.

D’autre part, il paraît difficile d’affirmer que le tarif social est non conforme au principe constitutionnel d’égalitéLe Conseil Constitutionnel considère que « le principe d'égalité ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport avec l'objet de la loi qui l'établit » (Cons. const., n°87-232 DC du 7 janvier 1988, Loi relative à la mutualisation de la Caisse nationale de crédit agricole, parue au J.O. du 10 janvier 1988). La déviation du principe d’égalité répond à l’intérêt général de donner accès à l’eau à tous, un droit que la France a reconnu comme droit de l’homme au niveau international. , puisque le Conseil constitutionnel ne l’a pas relevé lorsqu’il a examiné la nouvelle loi et en a retoqué la partie relative au tarif progressif de l’énergie. Déjà en 1995, le Conseil constitutionnel a estimé qu’il appartient au législateur «de prévenir, par des dispositions appropriées, des ruptures caractérisées d’égalité dans les possibilités d’accès des personnes défavorisées à un logement décent » .(Avis du Conseil constitutionnel sur la loi N° 97-75 du 19 janvier 1995 sur la diversité de l’habitat (J.O., 21/1/1995). Ce qui est vrai pour l’accès au logement l’est aussi pour l’accès à l’eau, autre bien essentiel. Dans les deux cas, il s’agit de droits fondamentaux.

La nouvelle loi met également l’accent sur la composition des ménages et autorise dans le cadre de l’expérimentation, la modulation des tarifs de façon à éviter de pénaliser les familles nombreuses. Comme indiqué ci-après (section 4.6.d), la modulation avec la taille du ménage a déjà été acceptée par le Conseil d’Etat et ne constitue pas vraiment une nouveauté.

La prise en compte de la taille des ménages en plus du nombre de logements dans le cas d’un abonnement collectif permet de donner à chaque personne un quota égal d’eau à tarif réduit et de faire varier le volume de la tranche à prix normal avec la taille du ménage. L’égalité de traitement entre les abonnés est réalisée s’il n’existe qu’un seul tarif de l’eau pour tous les abonnés mais avec une modulation pour tenir compte des caractéristiques des ménages compte tenu de l’appui de la Constitution pour les politiques sociales et les politiques familiales. En revanche, la création de tarifs très différents pour une même consommation d’eau pour les usagers professionnels et les usagers non professionnels ou pour différents usagers professionnels risque d’attirer la censure du Conseil constitutionnel.

Des aides non tarifaires pour faciliter l'accès à l'eau

Les aides ou les modulations tarifaires ne sont pas les seuls moyens de rendre le prix de l’eau plus abordable. Les FSL, les CCAS, ou encore pendant la période d’expérimentation, les services assurant la facturation de l’eau peuvent verser une aide aux foyers ayant des difficultés pour le paiement de leurs factures d’eau et dont les ressources sont insuffisantes. La modulation de ces aides préventives avec le revenu ou la taille du ménage est déjà permise et ne nécessite aucune autorisation. En particulier, des chèques eau peuvent être distribués sans avoir à se prévaloir d’une dérogationPour un aperçu des initiatives récentes concernant les chèques eau, voir Henri Smets : Les nouveau tarifs pour l’eau potable, Edit. Johanet, Paris, 2013. . En revanche, l’intervention du service de facturation dans la distribution de ces aides ou le versement au FSL de plus de 0.5% des redevances collectées doit être effectué dans le cadre de l’expérimentation. Il en est de même de toute modulation d’un tarif progressif avec le revenu. On notera que la nouvelle loi spécifie que les services de l’eau peuvent verser des subventions aux CCAS lorsque les FSL n’interviennent pas. Ils peuvent aussi le faire dans le cadre de conventions entre le FSL et les CCAS.

Un financement solidaire des mesures sociales

Une importante nouveauté apportée par la nouvelle loi est de permettre pendant la durée de l’expérimentation un financement des mesures sociales selon des méthodes anciennement interdites. Concrètement, la nouvelle loi permet d’introduire deux modalités en dérogation de la loi existante concernant les sources de financement au niveau local ou départemental (Figure 1).

D’une part, les collectivités concernées par l’expérimentation peuvent subventionner un service de l’eau «pour tout ou partie du montant de l’aide attribuée par le service pour le paiement des factures d’eau des foyers en situation de précarité ou ayant des difficultés de paiement de leurs factures d’eau ». Cette aide sociale pour l’eau sera donc supportée par les budgets municipaux et, de ce fait, par les contribuables locaux. Sans cette dérogation, les services de l’eau auraient dû supporter la charge des mesures sociales (tarif social ou aide préventive).

D’autre part, les services de l’eau (régies et délégations) sont désormais autorisés à consacrer plus de ressources à subventionner le fonds de solidarité pour le logement et, s’il n’intervient pas dans le domaine de l’eau, le centre communal ou intercommunal d’action sociale. Dans ces cas, les aides pour l’eau sont supportées par le consommateur d’eau même si cela n’apparaît pas explicitement. En effet, il sera possible d’introduire dans le contrat de délégation une disposition de financement du FSL ou du CCAS. Il en est de même pour les régies.

Alors que la loi Cambon (N° 2011- 156, CGCT, art. L2224-4) plafonnait le volume total des aides pour l’eau à 0.5% des montants hors taxes des redevances d’eau ou d’assainissement perçues, la nouvelle loi autorise des volumes d’aides quatre fois plus importants (2%) mais uniquement dans le cadre de l’expérimentation. A ce niveau, il sera possible de financer les aides préventives pour l’eau qui s’avéreront nécessaires même dans les régions pauvres.

Dans l’exposé des motifs de l’une de ses propositions d’amendement, le Gouvernement a précisé que «l’aide à l’accès à l’eau pour les foyers les plus démunis est mise en place à recettes constantes ». Autrement dit, ces aides pour l’eau ne seront pas financées par une nouvelle taxe ou par une nouvelle contribution obligatoire sur les factures d’eau analogue à la contribution au service public de l’électricité (CSPE). De ce fait, aucun mécanisme spécifique de solidarité pour l’eau n’a été créé au plan national. Chaque département ou collectivité devra trouver lui-même le financement des solutions choisies pour venir en aide aux plus démunisLe nombre de bénéficiaires d’une aide éventuelle pour dépassement de la limite de 3% du revenu a été calculé par la CNAF. Dans les départements métropolitains, le nombre de ménages bénéficiaires par rapport au nombre de ménages dans le département est compris entre 1.5 et 4.5% des ménages à l’exception de 6 départements en situation particulière de vulnérabilité (Seine-Saint-Denis, 5.13% ; Ille-et-Vilaine, 5.1% ; Pas-de-Calais, 5% ; Finistère, 4.74% ; Nord 4.71% ; Aisne 4.68%). Sont compris entre 4 et 4.5%, la Seine-Maritime, la Manche, l’Orne, le Morbihan, la Charente-Maritime, la Loire et le Lot-et-Garonne. En Ile-de-France, les Yvelines ont un taux nettement plus faible (1.83%) que les autres départements, ce qui contraste avec la Seine-Saint-Denis (5.13%).. Cette solution est semblable à celle retenue par le Sénat en 2011 (financement des aides de chaque département par une redevance de 1% collectée au niveau départemental). Antérieurement, plusieurs propositions de loi dans lesquelles figurait un financement au niveau national avaient été présentées mais n’avaient pas été adoptées.

Un meilleur accès aux données socio-économiques sur les ménages

La nouvelle loi précise que les organismes de sécurité sociale, de gestion de l’aide au logement ou de l’aide socialeOn notera par ailleurs que la nouvelle loi en matière d’eau ne se réfère pas aux administrations fiscales qui fournissent pourtant ce type de données dans le cas des aides pour l’énergie. fournissent aux services engageant l’expérimentation les données nécessaires pour établir la tarification sociale de l’eau ou pour attribuer une aide au paiement des factures d’eau (impayées) ou une aide à l’accès à l’eau aux foyers dont les ressources sont insuffisantes (aide préventive), la Commission nationale de l’informatique et des libertés étant préalablement consultée en application de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés.

Cette disposition encouragera les CAF à transférer aux services de l’eau les données indispensables pour mener une politique sociale de l’eau sans introduire des obstacles techniques ou des contraintes économiques lourdes. Cette disposition s’applique uniquement lorsqu’il y a expérimentation et pour autant que le besoin des données soit avéré. Elle concerne par exemple la taille de la famille et le montant de ses ressourcesLe 13 février 2013, Mme la Ministre Delphine Batho a déclaré au Sénat que « les adresses des logements et le nombre de personnes composant chaque ménage sont des données déjà connues ». Recalculer les factures avec ces données ne présentera pas de difficultés particulières mais implique de changer les modèles de facture. En outre, il faudra mettre à jour annuellement le nombre de personnes prises en compte dans la tarification des ménages. Les même données pourront servir pour l’eau et l’énergie. .

Cette disposition est particulièrement importante car les coûts de gestion qu’implique la mise en œuvre des dispositifs d’aide sociale risquent d’être élevés s’il faut constituer de nouvelles bases de données ou entamer des procédures complexes. La nouvelle loi oblige les collectivités engageant l’expérimentation à calculer « les coûts de gestion rendus nécessaires par la mise en œuvre du dispositif d’aide sociale, afin de les comparer au volume d’aides apportées ». Comme les volumes moyens d’aide accordée à un ménage démuni seront sans doute inférieurs à 60 €, il faudra rechercher des procédures automatisées et non des traitements au cas par casCette disposition vise à éviter de mettre en place un système qui obligerait à dépenser environ 20 € par ménage aidé (frais de constitution de dossier et d’examen en commission, frais de courrier, etc.) pour finalement accorder 40 € d’aide à ce ménage. Elle aboutit au recours à des fichiers informatiques à traitement automatique au lieu du cas par cas..

Le traitement des données individuelles devra respecter la confidentialité afin de ne pas porter atteinte à la vie privée. La CNIL ne manquera pas de rappeler que les données transmises ne peuvent être utilisées que pour les actions prévues lors de leur transmission ; il est hors de question de se servir des données personnelles pour des motifs commerciaux ou de publicité.

La consultation obligatoire des ccspl

La nouvelle loi rend obligatoire la consultation des CCSPL avant l’expérimentation et oblige à les informer du déroulement et des résultats de l’expérimentation. Cette disposition est importante car la consultation préalable du CCSPL en matière tarifaire n’était pas obligatoire. Dans les nombreuses collectivités qui n’ont pas de CCSPL, aucune consultation n’est explicitement prévue.

Parmi les usagers directement concernés, seuls les associations de locataires sont impliqués pour suivre l’expérimentation. On notera que les associations oeuvrant pour la protection de l’eau, les organisations de consommateurs ou les associations caritatives sont ignorées.

Des questions laissées en suspens

La loi Brottes avant qu’elle ne soit partiellement censurée par le Conseil constitutionnel concernait à la fois la tarification de l’énergie et la tarification de l’eau mais en apportant des solutions différentes.

a) Les ménages sont obligatoirement soumis à un tarif progressif pour l’énergie mais pas pour l’eau bien que cela soit le cas dans de nombreux autres pays. La raison est que la loi ne peut imposer ce choix aux collectivités qui gèrent librement leurs services d’eau et d’assainissement (Constitution, art. 72, « Dans les conditions prévues par la loi, ces collectivités s'administrent librement par des conseils élus et disposent d'un pouvoir réglementaire pour l'exercice de leurs compétences. »). De plus, adopter un tarif progressif pour l’eau aurait signifié de changer le régime tarifaire de plus de 90% des collectivités organisatrices. Il s’agit pourtant d’une mesure utile car elle aurait permis de créer une première tranche de consommation d’eau à un prix plus faiblePhilippe Kaltenbach, Sénat : Proposition de loi n°296 visant à assurer l'effectivité du droit à l'eau (janvier 2013). Cette proposition concerne essentiellement l’obligation de créer un tarif progressif et social pour la distribution d’eau ; elle n’a pas été inscrite à l’ordre du jour ayant été retoquée sur base de l’art.40 de la Constitution La mise en place obligatoire du tarif progressif de l’eau avait été envisagée par le candidat Hollande mais n’a pas été retenue par le Gouvernement. .

b) La nouvelle loi ne précise pas ce qu’il faut entendre par des conditions économiquement acceptables ou par un prix abordable alors que pour la plupart des responsables françaisMarie-George Buffet, Assemblée nationale : Proposition de loi N°121 visant à mettre en œuvre le droit à l’eau (juillet 2012). Cette proposition vise à plafonner les dépenses d’eau des ménages à 3% de leurs revenus, seuil qui recueille un très grand soutien. La réalisation de cet objectif peut être financée au niveau des conseils généraux dans la limite de 2% des redevances d’eau et d’assainissement inscrit dans la nouvelle loi. Une proposition similaire avait été présentée antérieurement. , la limite à ne pas dépasser est un montant de la facture d’eau et d’assainissement pour des usages essentiels de 3% des revenus du ménage. Elle ne se réfère pas non plus au respect d’un objectif d’abordabilité. La formulation d’un tel objectif dans une loi aurait constituer un progrès certain mais n’est envisageable que si les financements correspondants sont effectivement rendus disponiblesL’art. 6 de la loi Brottes avant censure fait allusion au niveau d’inabordabilité pour l’énergie (« Dans un délai de neuf mois à compter de la promulgation de la présente loi, le Gouvernement remet au Parlement un rapport étudiant la possibilité et les modalités de mise en œuvre d’un bouclier énergétique pour les plus précaires, afin de garantir qu’aucun ménage ne dépense plus de 10 % de ses revenus pour ses besoins énergétiques dans le cadre d’une consommation normale d’énergie. »)..

c) En matière d’énergie, le tarif social est une obligation. En revanche, la nouvelle loi autorise seulement la mise en place d’un tarif social de l’eau mais ne l’impose pas. Elle laisse aux collectivités le soin de choisir entre le recours à un tarif social ou à des aides préventives. Certaines collectivités choisiront même de ne rien faire dans ce domaine quand bien même cela aboutirait à ne pas respecter les dispositions instaurant certains éléments du droit à l’eau (Code de l’environnement L210-1 et Code de l’action sociale et familial, L115-3).

d)La nouvelle loi ne précise pas la quantité d’eau nécessaire pour les besoins essentiels alors qu’elle fixe le volume normal de consommation d’énergie. Elle ne précise pas comment la consommation normale d’eau est modulée avec la taille du ménage alors qu’elle définit la consommation respective d’énergie des divers membres d’un ménage.

Encadré 4 - L'arrêt du Conseil d'Etat "Commune de Bougnon"

Dans un arrêt “Commune de Bougnon” (12 juillet 1995, N° 157191), le Conseil d’Etat avait validé une tarification “selon les modalités suivantes en ce qui concerne la "consommation familiale" : 3.5 m3 par personne et par mois de résidence au prix de 2.50 F le m3 au-delà du quota ainsi désigné le prix du m3 passe à 10 F.” Cette tarification familiale est fondée sur un quota d’eau à bas prix par personne et non par abonné. Le Conseil d’Etat a donc autorisé des quotas annuels différents auxquels s’appliquent des tarifs unitaires identiques. Cet arrêt démontre qu’il est permis d’introduire en dehors de l’expérimentation un tarif “familial” si ce tarif ne module que le volume d’eau avec la taille de la famille. Ainsi il serait permis de moduler la taille de la première tranche en fonction du nombre de personnes dans le ménage. En outre, le Conseil d’Etat a considéré dans la même affaire « que le conseil municipal pouvait légalement, en vue d'éviter le gaspillage de l'eau et sans méconnaître le principe d'égalité des usagers du service public, tenir compte de la différence de situation existant entre les résidants permanents et les habitants ne résidant pas de manière permanente dans la commune pour attribuer à ces derniers, dont les besoins annuels en eau sont inférieurs à ceux des résidants permanents, un quota de consommation inférieur ».
On ne pourrait être plus clair pour considérer que les résidents secondaires et les résidents principaux peuvent être traités différemmentA titre d’exemple, une municipalité pourrait instituer une première tranche de 30 m3par an à 0.1 € pour les résidences principales et de 5 m3 par an à 0.1 € pour les résidences secondaires. L’écart tarifaire serait de 25 € si le prix de la deuxième tranche est de 1.1 €/m3. L’identification des résidences secondaires sera effectuée pour mettre en place le tarif progressif de l’énergie puisque ces résidences ont droit à un quota différent..
Conséquences de la nouvelle loi sur les tarifs sociaux de l'eau

a) L’appui officiel donné au tarif social de l’eau met fin à une période d’incertitude sur le bien fondé de cette solution utilisée dans de nombreux pays. La nouvelle loi permettra de légaliser les initiatives prises par certaines collectivités en matière tarifaire. A titre d’exemple, le tarif éco-solidaire de Dunkerque ou la tarification multiple de Viry-Châtillon pourraient être soumises à l’expérimentation.

b) La mise en œuvre de tarifs sociaux ou la fourniture d’aides préventives pour l’eau permet de mettre en œuvre le principe selon lequel l’accès à l’eau doit être réalisé à un prix abordable pour l’usager. La nouvelle loi permettra aux collectivités d’atteindre cet objectif mais n’en fait pas une obligation. En fait, tout dépendra des financements disponibles.

c) Si l’on souhaite éviter de pénaliser les familles importantes en cas de tarif progressif, il est nécessaire de tenir compte de la taille du ménage desservi. La loi en vigueur n’excluait pas cette possibilité mais ne la prévoyait pas non plus. De ce fait, on avait tendance en France à ne pas autoriser la modulation des tarifs en fonction du nombre de personnes desservies alors que cette mesure était pratiquée dans les autres pays utilisant le tarif progressif (Belgique, Espagne, Italie, Portugal, etc.). En fait, le Conseil d’Etat avait validé cette modulation (Encadré 4). La nouvelle loi prévoit également cette modulation dans le cadre de l’expérimentation.

d) En cas d’expérimentation, les collectivités peuvent désormais moduler le prix de l’eau des ménages en fonction de leurs revenus selon des principes similaires à ceux utilisés pour le paiement des cantines scolaires ou des leçons des conservatoires de musique (services publics administratifs). Cette disposition est très importante car elle autorise les tarifs sociaux qu’il y ait ou non un tarif progressif.

e) La nouvelle loi a été rédigée comme si cette modulation en dehors de l’expérimentation était illégale (pas de modulation tarifaire de l’eau fournie par un service public à caractère industriel ou commercial (SPIC)). Il semblerait que les experts « officiels » reprenant des avis émis avant 2006 considèrent que les tarifs de l’eau doivent être les mêmes pour tous les usagers domestiques alors que ceux pour l’électricité peuvent être modulés avec le revenu. Cette question est pourtant très controverséeHenri Smets : Le rôle des municipalités et des collectivités territoriales dans la mise en œuvre du droit à l’eau, Droit de l’environnement, Revue mensuelle d’activité juridique, n°146, pp. 52-61 (mars 2007/2)(site Académie de l’eau Les Prof. Jacques Moreau et Philippe Billet ont pris position dès 2007 en faveur du tarif social. “Une telle discrimination sociale peut facilement apparaître comme une « conséquence nécessaire » de la LEMA, dès lors que l'article 1er de la loi pose le principe d'un droit à l'eau, le décline en précisant son contenu qui constitue autant de limites à ce droit (pour l'alimentation et l'hygiène) et en marque les conditions d'application (conditions économiquement acceptables par tous). Il ne paraît donc pas juridiquement déplacé de soutenir l'idée qu'une discrimination entre usagers domestiques fondée sur des critères sociaux est « la conséquence nécessaire d'une loi », ainsi que le requiert la jurisprudence.” Jacques Moreau et Philippe Billet : Prix de l'eau : discrimination en fonction des catégories d'usagers et tarification sociale, FNCCR (2007). Selon le Pr. Ph. Billet, « Le fait d’instaurer des discriminations tarifaires en fonction des ressources n’entre donc pas en contradiction avec le droit communautaire…elles constituent souvent une condition d'application du principe d'égalité dans la mesure où elles permettent l'accès de tous au service de distribution de l’eau et peuvent ainsi être interprétées comme entrant dans l'objet même du service public» , « La Cour de justice de l’Union européenne « permet donc le traitement différencié des usagers et substitue même une obligation de le faire, dans la mesure où elle considère qu'il y a une discrimination irrégulière à traiter … de manière identique des situations différentes », sous réserve d’une différence appréciable de situation, laquelle peut, le cas échéant, dépendre de la situation sociale de l’usager. Voir Philippe Billet : « La solidarité contrariée des usages de l’eau dans le cadre de la directive 2000/60 sur l’eau et de la loi sur l’eau et les milieux aquatiques », communication à la journée d’étude Eau et société : enjeu de valeurs, Paris – 6-7 novembre 2008, version révisée 14 nov. 2010). Voir aussi : Ph. Billet : La LEMA et la tarification sociale de l’eau», in « La loi sur l’eau et les milieux aquatiques », Actes du Colloque du Groupe interdisciplinaire de droit de l’environnement (Faculté de droit de Dijon, 11 avril 2007) : Droit de l’environnement n° 152, oct. 2007, pp. 260-264, ainsi que Ph. Billet : Le renforcement de la solidarité en matière d’accès à l’eau. A propos de la loi n° 2011-156 du 7 février 2011 relative à la solidarité dans les domaines de l'alimentation en eau et de l'assainissement : JCPA 2011, n° 2383..

f) Application aux immeubles avec compteur collectif.

Alors que la tarification progressive prenant en compte le nombre de logements peut déjà être mise en place, cette solution présente en fait peu d’utilité parce qu’elle aboutit à traiter de façon égale des consommations très différentes (une grande famille et une personne seule dans un logement de même taille payent le même prix pour l’eau alors que les consommations sont différentes). Avec la nouvelle loi, on pourra connaître et prendre en compte le nombre de personnes dans chaque ménage résidant à l’adresse de l’abonné. Les grands ménages ou les ménages démunis pourront recevoir une aide préventive particulière pour compenser le fait que le tarif appliqué pour l’immeuble ne tient pas compte des caractéristiques socio-économiques des occupants (nombre plus élevé de personnes dans certains logements, présence de personnes démunies).

g) Prise en compte des frais de gestion

Une avancée significative introduite par la nouvelle loi est la prise en compte explicite des coûts de gestion associés à la mise en œuvre des dispositifs d’aide. En effet, le recueil de données socio-économiques, leur vérification éventuelle et le traitement de ces données pour calculer le montant de l’aide sont des opérations coûteuses en temps si elles ne sont pas automatisées. Les expérimentations devront porter notamment sur le calcul de ces coûts de gestion.

h) Une fenêtre d'expérimentation ouverte pendant une période limitée

La possibilité de mener une expérimentation au sens de la nouvelle loi n’est ouverte aux municipalités que pendant une période de 20 mois. Pour pouvoir moduler le tarif progressif avec le revenu ou la composition de la famille ou encore pour pouvoir faire financer les aides sociales par la collectivité ou les usagers de l’eau, les collectivités devront en faire la demande avant le 31 décembre 2014. Aucune expérimentation ne pourra être autorisée pendant la période 2015-2017. Les résultats de l’expérimentation seront évalués avant la fin 2017 et une nouvelle loi devrait être adoptée en 2018 pour autoriser au delà de mars 2018 certaines modalités dérogatoires aux dispositions tarifaires actuelles. Le débat sur la tarification de l’eau n’est pas prêt de s’arrêter.


Les diverses mesures autorisées par la nouvelle loi introduisent des dispositions très favorables à la mise en oeuvre du droit à l’eau conformément aux engagements internationaux de la France. En particulier, les ménages ne subiront plus la pénalité de devoir vivre sans eau potable au robinet et sans toilettes dans le logement en cas d’impayés. Pour éviter les abus de certains usagers refusant d’honorer leurs dettes quand ils le peuvent, il faudra permettre aux distributeurs de réduire le débit d’eau fourni aux ménages ayant accumulé des impayés s’ils ne sont pas bénéficiaires d’une aide sociale.

Conformément aux engagements pris par le GouvernementEn juillet, 2012, J.M. Ayrault a déclaré: « Nous mettrons en place une tarification progressive avec un double objectif social et écologique, le gouvernement y travaille déjà pour que cette mesure prenne effet très rapidement.». En septembre 2012, il a déclaré : « la loi autorisera les collectivités locales qui le souhaitent, à mettre en place une tarification progressive de l’eau, conformément aux engagements qu’avait pris le président de la République avant les élections. ». D’une tarification progressive obligatoire, on est passé à une tarification progressive purement optionnelle. , des mesures ont été prises pour faciliter le recours au tarif progressif pour l’eau sans porter atteinte aux intérêts des familles nombreuses. La nouvelle loi permet de satisfaire des objectifs sociaux en introduisant dans le secteur de l’eau des modalités de tarification qui étaient permises pour l’électricité et le gaz, mais pas pour l’eau. Les changements apportés par la nouvelle loi respectent pleinement le principe de libre administration des collectivités ; ils constituent un pas dans la bonne direction et comportent peu d’obligations. Les vraies avancées seront faites par les collectivités qui prendront les mesures concrètes de mise en œuvre du droit à l’eau. Promouvoir ce droit nécessitera des transferts financiers entre ceux qui ont accès à tous les biens essentiels et ceux qui manquent de tout. La nouvelle loi permet de tels progrès mais n’oblige pas les municipalités à prendre les mesures sociales qui s’imposeraient. Elle autorise les municipalités à innover pour mettre en oeuvre le droit de l’homme à l’eau potable et à l’assainissement mais ne les oblige pas à agir dans ce sens.

A la fin de la période de l’expérimentation, il faudra adopter une autre loi pour autoriser les collectivités qui le souhaitent à utiliser les dispositions ayant fait l’objet de l’expérimentation :

a) prise en compte du revenu ou de la catégorie de revenu,

b) définition des différentes catégories d’usagers,

c) accès aux donnes informatiques pour la tarification,

d) versements des services de l’eau et de l’assainissement aux CCAS/CIAS,

e) création éventuelle d’une redevance de solidarité.

A cette occasion, il sera sans doute utile de formaliser le principe que les tarifs de l’eau applicables à différentes catégories d’usagers doivent être équitables et non-discriminatoires. Il faudra aussi préciser ce que signifie un tarif abordable de l’eau car cette notion essentielle au plan social n’a pas été précisée dans la loi malgré le consensus qui existe à son sujet.


Première partie - la longue et difficile reconnaissance du droit à l'eau

  • BZANCON (X.), Les services publics en France : du moyen âge à la révolution, Edition des presses des ponts et chaussées, 1995.
  • DROBENKO (B.), Le droit de l’eau, Galino éditeur, coll. Mémentos LMD, 2007.
  • DROBENKO (B.), SIRONNEAU (J.), Code de l’eau, 2em édition Ed.Johanet. 2010.
  • DUROY (S.), La distribution de l’eau potable en France, Edition LGDJ, tome 177, 1996.
  • GAZZANIGA (J-L.), OURLIAC (J-P.), CASTERA (X.), Le droit de l’eau, éditions LITEC, 1998.
  • MORAND-DEVILLER (J.), Droit de l’environnement, PUF, « Que sais-je » n°2334.
  • PRIEUR (M), Droit de l’environnement, Dalloz, 6eme , ed.2010.
  • SMETS (H.), De l’eau potable à un prix abordable, ed.Johanet ,2009.
  • SMETS (H.), L’accès à l’assainissement, un droit fondamental, ed.Johanet, 2010.
  • SMETS (H.), Le droit à l’eau et à l’assainissement en Europe, éd. Johanet, 2012.
  • TAITHE (A.), L’eau. Un bien ? Un droit ?, Unicomm, Coll. stratégie et prospective, 2008.
  • Droit de l’environnement
  • La gazette des communes
  • Revue juridique de droit de l’environnement
  • Revue européenne de droit de l’environnement
  • La semaine juridique- droit administratif- collectivités territoriales.
Sites internet
  • http:/
  • http:/
  • http:/
  • http:/
  • http:/
  • http:/
  • http:/
  • http:/

Deuxième partie - de nouveaux progrès dans la mise en oeuvre du droit à l'eau potable

  • Voici les principales publications de l'Académie de l'Eau sur le droit à l'eau :

Par l’Académie de l’Eau. Site :

Le droit à l'eau (2002)

The cost of meeting the Johannesburg targets for drinking water (2003)

Pour un droit effectif à l'eau potable (2005)

Le droit à l'eau en Afrique et en Europe (2005)

Par l’Agence française pour le développement (AFD)

Le droit à l'eau dans les législations nationales (2005)

The right to water in national legislations (2005)

La reconnaissance officielle du droit à l'eau en France et à l'international (2006)

Par les Éditions L’Harmattan, Paris

La solidarité pour l'eau potable (2003)

Par les Éditions Johanet, Paris

La prise en charge des dettes d'eau des usagers démunis en France (2008)

De l'eau potable à un prix abordable (2009)

Le droit à l'assainissement dans les législations nationales (2010)

La mise en œuvre du droit à l’eau. Les solutions à Paris (2011)

La tarification progressive de l’eau potable (2011)

Le droit à l’eau potable et à l’assainissement en Europe (2012)

La part fixe dans la tarification de l’eau des ménages (2012)

Les nouveaux tarifs de l’eau potable (2013)